佛山：探索構(gòu)建黨組織為核心的村級治理新格局

近年來，為進一步完善村級組織體系，規(guī)范村級組織運作，佛山市以推進服務(wù)型基層黨組織建設(shè)為契機，堅持以改革創(chuàng)新精神，先行先試，積極探索，深化農(nóng)村綜合改革，開展創(chuàng)建村級組織運作示范鎮(zhèn)活動，初步構(gòu)建了以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、行政服務(wù)中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的村級治理新格局。

一、主要做法

（一）優(yōu)化黨組織設(shè)置，強化工作力量。針對農(nóng)村黨員隊伍規(guī)模日益增多、黨員流動性增強、從業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化等新情況，著力推動黨組織設(shè)置優(yōu)化升格，擴大黨組織覆蓋面，構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、市場化、工業(yè)化發(fā)展需要的基層組織體系。一是大力推行村黨支部升格。推動50名以上黨員的行政村設(shè)立黨總支，100名以上黨員、條件成熟的村建立黨委，力促村級黨組織全面升格。目前，全市共成立村級黨委234個、黨總支部398個，合計占村級黨組織總數(shù)的85.3%。二是大力推行“支部建在村民小組上”。針對佛山市村民小組和集體經(jīng)濟組織掌握大量土地資源、物業(yè)資源，經(jīng)濟總量較大的情況，積極推進“支部建在村民小組上”、“支部建在經(jīng)（聯(lián)）濟社上”，突破傳統(tǒng)的“地域建黨”、“單位建黨”的單一設(shè)置模式，將黨組織神經(jīng)末梢延伸至最基層，加強黨對集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。目前，全市共成立村民小組黨支部1352個、黨小組2172個。三是推行黨組織分類設(shè)置。針對農(nóng)村黨員群體構(gòu)成日益多樣化、組織活動難、學習教育難的問題，根據(jù)黨員的居住地域、職業(yè)狀況、年齡文化結(jié)構(gòu)等不同特點，相應(yīng)建立黨支部。比如，針對高校畢業(yè)返鄉(xiāng)黨員以青年數(shù)量越來越多的情況，在農(nóng)村設(shè)立青年黨員黨支部，解決年輕返鄉(xiāng)黨員組織管理難題；針對部分村居老齡黨員數(shù)量大的情況，專門設(shè)立老年黨支部。

（二）實施“政經(jīng)分離”改革，實現(xiàn)村級組織工作重心轉(zhuǎn)移。改革開放以來，佛山市農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)歷了高速發(fā)展期，規(guī)模越來越大。與此同時，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟的矛盾和問題也逐步凸顯，一些村黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織長期捆綁在一起，存在“重經(jīng)濟、輕管理”的弊端；一些村居集體股份分紅糾紛時有發(fā)生，影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定。為此，以南海區(qū)為試點推進“政經(jīng)分離”改革，探索將村集體經(jīng)濟組織從黨組織和村委會中剝離出來，實行自治組織與經(jīng)濟組織人員、機構(gòu)、職能和資產(chǎn)財務(wù)“四分開”。明確黨組織以“三務(wù)一監(jiān)督”，即黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督工作為重點，回歸黨建主業(yè)，對轄區(qū)內(nèi)的自治組織、經(jīng)濟組織、服務(wù)中心、群團組織、社會組織等進行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督；村委會成員不再擔任經(jīng)濟組織負責人，騰出手來專心村民自治和社會管理，經(jīng)濟組織負責人一般由村黨組織副書記或委員擔任；經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟社專注集體經(jīng)濟發(fā)展，獨立經(jīng)營，為社員股東謀利益。

（三）實施“政社分離”改革，實現(xiàn)村委會自治職能回歸。針對農(nóng)村基層民主自治實踐中出現(xiàn)的村委會過度行政化，承擔大量行政性事務(wù)，自治功能弱化，一些村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不突出等問題，以順德區(qū)為試點，探索實行“政社分離”改革，調(diào)整理順村級組織職能。將農(nóng)村事務(wù)明確界定為行政事務(wù)和自治事務(wù)，合理界定上級政府與自治組織在農(nóng)村治理中的職能，將原來由村委會承擔的行政職能全部移交至村行政服務(wù)站，村委會依法回歸自治功能。行政服務(wù)站承接原來由政府委托給村委會承擔的公共管理事務(wù)，上級黨委政府扶持農(nóng)村的各種資源都依托服務(wù)站進行運作。行政服務(wù)站與村黨組織實行“黨站合署、交叉任職”，站長、副站長和業(yè)務(wù)主管原則上由村黨組織主要成員兼任，使行政服務(wù)站成為村黨組織服務(wù)群眾的重要平臺和有力抓手。

（四）建立村級行政服務(wù)中心，實現(xiàn)政府服務(wù)延伸到村居。隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)村社會管理任務(wù)日益繁重。為進一步加強農(nóng)村社會管理，提高服務(wù)群眾的能力和水平，佛山積極探索服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的新路徑，按“一村一中心”模式，全面建立村級行政服務(wù)中心，將政府服務(wù)領(lǐng)域與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的服務(wù)事項逐步下放到村行政服務(wù)中心辦理，打造“15分鐘便民服務(wù)圈”，將政府服務(wù)延伸到基層，讓村民群眾足不出村便可享受到優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)。目前，全市已建成728個村（社區(qū)）行政服務(wù)中心（站），為群眾提供就業(yè)、勞動社保、流動人員和出租屋管理、衛(wèi)生計生、民政救濟等與日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的“一站式”公共服務(wù)。

（五）建設(shè)農(nóng)村“三大平臺”，打造“陽光村務(wù)”。針對一些地方由于農(nóng)村財務(wù)管理不公開、不透明、不規(guī)范影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的問題，一是全面推行村級財務(wù)“第三方”管理。為從根本上消除農(nóng)村因財務(wù)管理不規(guī)范而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，佛山市引入社會中介組織，利用“第三方”的獨立性、專業(yè)性，規(guī)范農(nóng)村財務(wù)核算管理。目前已全面實現(xiàn)委托公開招標確定的社會中介組織管理村級財務(wù)。二是推進農(nóng)村“三大平臺”建設(shè)。為加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管，確保集體資產(chǎn)保值增值，不斷健全村務(wù)、財務(wù)、黨務(wù)“三公開”制度，佛山市充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，在鎮(zhèn)街大力推進農(nóng)村黨風廉政信息公開平臺、集體資產(chǎn)交易平臺、集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺等建設(shè)，對資產(chǎn)發(fā)包、租賃、出售、轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租等行為實行統(tǒng)一管理、監(jiān)督，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)信息化管理、陽光化交易和集體財務(wù)透明運行，讓干部清白、群眾明白。截止2013年1月底，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)通過資產(chǎn)交易平臺成功交易超2.2萬宗，總金額超13.9億元。

（六）探索民主議事決策新載體，形成“共駐、共建、共享”新機制。為從制度上確保農(nóng)村群眾在基層民主自治中的參與權(quán)、決策權(quán)，佛山積極探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督新形式、新載體。一是推行黨組織主導(dǎo)下的“兩委”統(tǒng)籌分工。村黨組織書記負責主持全面工作，村委會主任和其他“兩委”成員都要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下分管具體工作。凡村級重大工作事項、重大財務(wù)開支、重大項目投資、重要人事安排，均由黨組織提出初步意見建議，再提交班子聯(lián)席會議、黨群聯(lián)席會議討論決定，確保黨組織在農(nóng)村重大決策上的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。二是民主議事機制。一種方式是南海區(qū)的村級參理事會。為進一步調(diào)動社區(qū)內(nèi)各類組織和居民群眾參與社區(qū)事務(wù)，形成“共駐、共建、共享”的社區(qū)建設(shè)新機制，在村居成立社區(qū)參理事會，由村黨組織主持，成員包括“兩委”干部、村民代表、企業(yè)和外來工代表等各層面代表，主要負責參與農(nóng)村建設(shè)、管理和發(fā)展重大事項的議事協(xié)商和監(jiān)督，建立議事協(xié)調(diào)機制，起到村居“小政協(xié)”和“民智庫”的作用。一種方式是順德區(qū)的民主議事咨詢會。由村黨組織定期召集村委會、行政服務(wù)站、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等基層組織主要成員召開民主議事咨詢會，對農(nóng)村重大事項進行議事協(xié)商、決策咨詢。三是設(shè)置非專職委員。通過選舉吸納2～3名優(yōu)秀黨員和社會人士作為村黨組織、村委會非專職不受薪委員，參加農(nóng)村民主議事咨詢會和“兩委”聯(lián)席會議，分工負責一定的工作任務(wù)，從而使農(nóng)村班子成員來源更廣泛、聯(lián)系群眾更緊密、決策能夠更好地集中民智。

（七）設(shè)立村級黨代表工作室，搭建起黨和群眾的“連心橋”。緊緊抓住實施黨代表任期制、黨代會常任制試點工作的契機，在農(nóng)村基層廣泛設(shè)立黨代表工作室，全市建成665個黨代表工作室。完善黨代表工作室職能配套，給予人力、權(quán)力、物力上的支持，為黨代表履職提供強有力的保障。組織各級黨代表定期駐室開展接待群眾活動，通過定期接待、雙向約談、走訪調(diào)研等方式，聽民聲、解民憂、辦實事，搭建起黨和群眾的“連心橋”。同時充分利用黨代表工作室平臺，協(xié)調(diào)有關(guān)部門和各級行政資源，為農(nóng)村基層群眾解難題、辦實事。

（八）全面開展黨員志愿服務(wù)活動，豐富農(nóng)村黨員發(fā)揮作用新載體。為進一步拓寬黨員發(fā)揮作用渠道，提高服務(wù)群眾水平，解決農(nóng)村黨員特別是無職黨員發(fā)揮作用難的問題，佛山市在農(nóng)村基層全面開展黨員志愿服務(wù)活動，建立健全志愿者登記、培訓(xùn)、管理、活動等一系列制度，推進黨員志愿服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、長效化。黨員志愿者通過結(jié)對子、上門走訪、開展志愿服務(wù)日等形式，為群眾提供義診、政策宣傳、環(huán)境衛(wèi)生、扶貧救助和法律援助等服務(wù)項目。同時探索在黨員志愿服務(wù)中引入社工服務(wù)內(nèi)容，推進黨員“社工化”，把黨員干部培養(yǎng)成社會管理的行家里手，讓黨員學會更好地接觸和服務(wù)群眾。全市共組建村（居）黨員志愿服務(wù)隊833支，注冊黨員志愿者38850名，開展志愿服務(wù)活動10125場次，接受服務(wù)群眾47萬人次，辦好事實事6.7萬件，真正把黨的旗幟樹起來，把黨員的形象亮起來。

二、主要成效

一是村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到新強化。通過優(yōu)化黨組織設(shè)置，完善村級組織體系，實施“政經(jīng)分離”、“政社分離”改革，完善黨組織主導(dǎo)下的村“兩委”統(tǒng)籌分工和民主決策機制等舉措，進一步明確和強化了黨組織是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，使黨組織開展工作有平臺、為民辦事有抓手、推動發(fā)展有資源，在農(nóng)村基層的執(zhí)政地位得到實實在在的體現(xiàn)。

二是村級組織運作規(guī)范化水平得到新提升。通過推進“政經(jīng)分離”、“政社分離”改革，建立村級行政服務(wù)中心，使農(nóng)村黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織“三駕馬車”的職能定位和職責關(guān)系更加清晰，做到各就其位、各司其責，運行更加順暢；理順了政府行政管理與村民自治組織關(guān)系，進一步落實了村民自治和農(nóng)村民主管理制度，推進政府公共服務(wù)均等化，增強黨和政府的服務(wù)能力，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。通過建立民主議事決策新機制，進一步規(guī)范了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督程序，使決策更加科學民主、運行更加規(guī)范，管理更加有序。

三是經(jīng)濟社會發(fā)展取得新成效。通過構(gòu)建“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、行政服務(wù)中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的村級治理新格局，完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，有效地組織群眾、宣傳群眾、教育群眾和服務(wù)群眾，協(xié)調(diào)好各方利益，調(diào)動一切積極因素，形成建設(shè)社會主義新農(nóng)村的強大力量，推動了全市農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。2012年，全市農(nóng)村經(jīng)濟總收入達13005億元，增長8.7%；農(nóng)村居民人均純收入近16000元，增長13.1%；全市農(nóng)村集體資產(chǎn)達500億元，村、組兩級集體經(jīng)濟可支配收入達112億元。

四是農(nóng)村基層更加和諧穩(wěn)定。通過推行村級組織運行新機制，推進農(nóng)村“三大平臺”建設(shè)，健全和落實了村務(wù)財務(wù)公開制度，讓農(nóng)村群眾真正享有村務(wù)知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促使村居干部積極轉(zhuǎn)變作風，認認真真履行職責，踏踏實實辦好每一件事，盡心盡力服務(wù)群眾。群眾對村務(wù)財務(wù)管理從“霧里看花”到明明白白，減少了農(nóng)村經(jīng)濟利益矛盾，群眾知情氣順，主動支持和配合黨委政府的工作，黨群干群關(guān)系更加融洽，農(nóng)村基層更加和諧穩(wěn)定。2012年，全市涉農(nóng)上訪比2011年減少8宗，上訪宗數(shù)和人數(shù)分別下降1.7%、42.6%。

三、榮譽及反響

佛山市探索構(gòu)建村級組織運作新格局、新機制的經(jīng)驗，得到了中央、省的充分肯定。2011年，中組部《組工信息》刊載了《廣東佛山市順德區(qū)探索構(gòu)建以黨組織為核心的協(xié)同共治農(nóng)村管理格局》經(jīng)驗做法。2012年9月，全省推廣順德南海綜合改革試點工作現(xiàn)場會在佛山召開，時任省委書記汪洋、省長朱小丹等省領(lǐng)導(dǎo)出席會議，要求總結(jié)推廣佛山市農(nóng)村綜合改革經(jīng)驗。佛山市南海區(qū)“政經(jīng)分離”改革獲首屆“廣東治理創(chuàng)新獎”農(nóng)村改革獎。2012年8月召開的全省村級基層組織建設(shè)工作會議也印發(fā)了佛山市《堅持“五個著力” 探索村級組織運作新機制》、《政社分離 協(xié)同共治 構(gòu)建基層組織建設(shè)新格局》經(jīng)驗材料。