江蘇海安：事務代理構建服務下沉型基層黨建新模式

十八大報告指出，“創(chuàng)新基層黨建工作，夯實黨執(zhí)政的組織基礎。以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。黨的根基在基層，活力在基層。因此，如何從基層黨建的客觀實際出發(fā)，探索出適合實際的基層黨建新模式，日益成為基層黨組織的重要課題。江蘇省海安縣“群眾事務黨員干部代理制度”，即是農村基層黨組織創(chuàng)新探索的服務導向型基層黨建新模式。實證分析表明，這一新模式有力的推動了基層黨建重拾“服務”的本位功能，堅守了基層黨建的核心和靈魂。

一、 背景與起因：群眾服務需求日益增長

江蘇省南通市海安縣地處長三角經濟腹地，經濟發(fā)達，城鎮(zhèn)化水平較高。在改革深化的浪潮中，城鄉(xiāng)經濟形態(tài)和居民生活水平發(fā)生了復雜多樣的變化，并產生了一系列新的服務需求。然而，與快速增長的需求相比，相應的服務模式卻遠未跟上。其實，從深層次看，這種情況是多種因素交織作用的結果。

一方面，伴隨黨對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的全面部署，“以工促農，以城帶鄉(xiāng)”成為新時期城鄉(xiāng)發(fā)展的主導策略，越來越多的惠農政策開始進入農村，從而為農村迎來了新一輪發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。然而，在城鎮(zhèn)化建設成為地方政府重要推動力的新形勢下，大量的村莊走向合并，大量的農村人口進入城鎮(zhèn)，曾經對農村經濟社會發(fā)展產生直接影響的經濟資源、智力資源陸續(xù)“進城”。這種情況導致的結果是，傳統(tǒng)“半熟人社會”的鄉(xiāng)村在不斷消解，連接鄉(xiāng)村社會的文化紐帶在日漸消弭，留守農村的主要是“386199”型的老弱病殘、婦女、兒童。他們不僅要從事繁重的農業(yè)勞動，而且對諸多惠農政策知之甚少。再加上，在城鎮(zhèn)擴張過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的面積在不斷增大，無形之中延長了群眾到城鎮(zhèn)辦事的距離，給留守群眾辦事帶來了很多不便。在這些因素的共同促動下，群眾辦事難成為城鎮(zhèn)化建設附帶而來并且直接影響群眾幸福生活的的一大突出問題。

另一方面，取消農業(yè)稅在緩和、扭轉緊張的干群沖突的同時，也產生了一些新的問題。其中最突出的問題就是，隨著基層黨員干部的主要工作不再是收錢收糧，黨員干部與群眾的交往越來越少了。尤其是在發(fā)達地區(qū)的農村，一些黨員干部明顯出現(xiàn)了消極懈怠、脫離群眾等不良傾向。黨員干部與群眾的疏離帶來了干群關系的冷漠，群眾遇事不再相信、依賴黨員干部，而是轉向尋求上訪等方式解決問題。這些問題從深層次上呼喚基層黨建作出新探索，以回應群眾日益增長的服務需求。

針對城鎮(zhèn)化建設進程中和社會轉型期出現(xiàn)的這些新情況，海安縣牢固樹立群眾觀點，以做好群眾工作為基層黨建創(chuàng)新的著力點和突破口，及時總結曾經探索的干部下訪制、信訪代理制等典型做法，規(guī)范形成了“群眾事務黨員干部代理制”，并逐步推廣應用。“群眾事務黨員干部代理制”實施以來，全縣7000多名黨員干部深入村組社區(qū)為群眾代辦證照辦理、審批手續(xù)等各類事項11.4萬件，代理各類難題791次，解決久拖不決的歷史遺留問題283件，從源頭上預防和減少了大量矛盾糾紛的激化，有效地促進了社會和諧穩(wěn)定。

二、主要做法：構建服務網絡、完善運作機制

（一）以回應群眾需求為導向，構建服務網絡。

其一，明晰代理內容。以“群眾需求我滿足，群眾滿意我追求”為黨建工作新目標，告別傳統(tǒng)的“撒胡椒面”的做法，轉而尋求清晰明確的服務需求、尋求重點突破的策略方式。針對城鎮(zhèn)化進程中的現(xiàn)實問題，代理制以孤寡、殘疾家庭、貧困家庭為主要服務對象，以提供資金、勞力、技術等服務為主要著力點，開展“三代”服務：民意代言——定期搜集群眾意見、建議和要求，做群眾的代言人，暢通民意表達渠道；事務代辦——幫助群眾代理各類證照、申請、審批等手續(xù)，做群眾的代辦人，主動為民辦實事；訴求代理——對群眾的合理訴求，主動征求當事人意見，在獲得授權或委托的前提下，幫助其聯(lián)系、咨詢有關部門，爭取其合法利益最大化。

其二，打造代理網絡。積極打造“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）——村（居）——小組”三級代理網絡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托便民服務中心建立代理中心，設立導辦室，實行一站式服務，直接辦理鎮(zhèn)級權限事項，全程代辦縣級及以上權限事項；村（社區(qū)）設立代理站，受理群眾需要到鎮(zhèn)以上機關、部門辦理的事務，直接提供便民服務；村（居）民小組建立代理點，黨員干部直接受理群眾事務。三級代理網絡全面覆蓋城鄉(xiāng)，并全面建成15分鐘服務圈。在代理網絡中，責任黨員干部的姓名和聯(lián)系電話及服務事項都予以明確公示，并且要求代理人記好筆記，召開座談會及時反饋代理信息，力爭做到“諾必踐，踐必果”。

其三，優(yōu)化代理流程。在基本框架確定以后，流程將成為制約績效提升的主要因素。對此，海安縣從兩個方面來積極優(yōu)化“群眾事務黨員干部代理制”的流程。一是整合資源，堅持集約代理：對個人受理和站、點統(tǒng)一受理的事項進行梳理，分類流轉職能部門統(tǒng)一辦理，提高效率；對代理人或單個部門難以解決的問題，通過縣、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，相關部門集中會辦，從而實現(xiàn)了辦理資源的集約化。二是特殊關照，堅持結對代理。針對城鎮(zhèn)化進程給農村社會結構、群眾思想觀念等帶來的諸多影響，尤其是空巢老人、留守兒童等日益增多的客觀情況，海安縣加大對特殊對象的服務力度，確定能力強、群眾信得過的黨員干部提供結對幫扶服務。代理流程的優(yōu)化，不僅提高了服務群眾的效果，而且也促使黨員干部在與群眾零距離接觸、面對面交流中切身感受到老百姓的疾苦冷暖，接受了生動的群眾觀教育。

（二）以完善運作機制為保障，實現(xiàn)服務下沉。

其一，陽光透明，免費代理。在實施群眾事務黨員代理制度中，始終堅持群眾自愿、流程公開、依法辦事、無償服務的原則，充分尊重群眾的自主選擇，代理項目、辦事手續(xù)、成本收費、服務程序全部公開、陽光運作，嚴格依法代辦有關事項，所有代理、代辦事項一律免費服務。事實證明，這一機制深受群眾認可，群眾稱贊這一機制有利于消除干群隔閡，“既給群眾一個明白，也還干部一個清白”。

其二，辦結回復，首問代理。一定意義上講，這一創(chuàng)新探索是現(xiàn)代政務“委托——代理”關系的鮮活實踐。在傳統(tǒng)的“委托——代理”鏈條中，由于代理鏈較長，再加上信息不對稱，不可避免的產生代理扭曲現(xiàn)象，即代理人不是按照委托人的意愿來行為，而是根據(jù)自身的偏好取向來選擇，從而出現(xiàn)代理行為的失真和代理績效的退減。海安縣也曾出現(xiàn)過這種情況。為此，在“群眾事務黨員干部代理制”中，建立了嚴格的代理登記、首問負責、辦結回復制度。規(guī)定一般事務隨時受理、48小時內辦結；群眾急需或急辦事項不受代理時間限制，必須及時受理、限期辦結，轉委托事項必須全程跟蹤，辦結后第一時間反饋當事人。縣鎮(zhèn)兩級還設立了代理代辦事務舉報電話，便于群眾及時反映辦理工作中的問題，使群眾事務代理工作在嚴格的制度約束下和廣泛的監(jiān)督之下規(guī)范運行。

其三，嚴格考核，責任代理。從制度的視角看，在基本的制度框架明確以后，制度的落實及其運行績效的提升，則主要依賴于責任界限的劃分是否明晰，違責所面臨的后果是否嚴重。一旦當違責所面臨的懲處要高于守則所獲得的收益，行為主體將會毫不猶豫的選擇守則，而不違反制度。為此，海安縣嚴格落實代理責任，對各鎮(zhèn)、各部門代理群眾事務每半年一檢查，年終進行考核。考核不僅看代理服務的覆蓋范圍，更看重點工作推進得如何；不僅看代理了多少事項，更看是否解決了一批久拖不決的難題；不僅看為多少群眾提供了代理服務，更看來信來訪下降了多少。在這種考核機制下，2011年以來，全縣46名代理成績突出的干部得到提拔，24名優(yōu)秀村（居）黨支部書記破格入編事業(yè)人員，而對敷衍塞責、群眾評價較差的黨員干部則進行誡勉談話。

三、成效和意義：實現(xiàn)服務下沉

成效之一：探索了適應新形勢的服務下沉型基層黨建新模式。

黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，而基層組織的戰(zhàn)斗力又取決于其與社會結構的內在契合程度。也就是說，基層黨建唯有與變化的社會結構保持一定的契合度，才會真正發(fā)揮黨建優(yōu)勢和效力。歷史的看，傳統(tǒng)的基層黨建模式, 更主要的是發(fā)揮基層黨組織團結群眾、動員群眾、組織群眾的重要職責, 進而充分展現(xiàn)黨組織密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢。然而, 時過境遷。新形勢下基層黨組織如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的教育、灌輸、管理的黨建思路，而不及時革新，勢必難以有效開展工作。海安曾經也面臨這個問題，不少黨員干部往往習慣性地沿用傳統(tǒng)的基層黨建方式，不僅缺乏民主意識，更重要的是缺乏服務理念，開展活動多以協(xié)助完成政府下延到村的政務為主，很少獨立自主地開展能給群眾帶來實惠和一定影響力的基層黨建活動。在農村經濟社會快速發(fā)展的過程中，這種基層黨建模式越來越不能適應農村社會發(fā)展和農民生活的實際，遭遇到了諸多挑戰(zhàn)，引起了群眾的普遍不滿，甚至一度出現(xiàn)了農村基層黨建難以為繼的危機。基于此，亟需探索基層黨建新模式。“群眾事務黨員干部代理制”正是在這種背景下順勢而出。

從管理模式的角度分析，“群眾事務黨員干部代理制”以服務為取向，告別傳統(tǒng)單一的灌輸、說教式的黨建思路，把服務提升到基層黨建的中心位置，構建了一種獨特的服務下沉型基層黨建新模式。實踐中，很多村支書感言，如果說村民辦事不出村是自我服務的話，那么黨員干部努力使自己成為百事通，接受村民的各種咨詢，幫助村民致富，就是自我教育、自我發(fā)展的一部分。其創(chuàng)新探索充分說明了，黨在本質上是一個有政治要求的組織，黨只有面向社會，只有用心服務，才能贏得公信,贏得政權。

成效之二：實現(xiàn)了基層黨建與基層社會管理的有機融合。

基層黨組織的功能到底該如何定位? 是抓學習、抓作風？還是抓服務？這是基層黨建必須明確回答的一個核心問題。客觀而言，長期以來, 基層黨建基本上圍繞“加強思想建設、組織建設、作風建設”的要求來運轉。但是，在社會轉型日益深化的當前，倘若不作新的拓展，基層黨建將日益陷入被動，難有實效。

為此，十八大報告更是明確提出，要創(chuàng)新基層黨建工作，夯實黨執(zhí)政的組織基礎，充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。這是時代的要求, 也是歷史的必然。基層黨建的功能定位必然隨著經濟社會發(fā)展及改革的深入而不斷發(fā)展，進而以服務為導向。從這個意義上講，樹立以服務為導向的基層黨建新模式，與基層社會管理創(chuàng)新具有內在的契合性，二者能實現(xiàn)有機融合——基本理念上都強調服務，運作機制上都強調合作互動，目的歸宿上都強調個體與組織的共贏發(fā)展。“群眾事務黨員干部代理制”推行以來，將更多的組織資源、人才資源、物質資源匯聚在基層，并逐步形成了以黨員代理責任區(qū)為單元網格的“1+X”新型城鄉(xiāng)社區(qū)服務管理體系，引導、帶領群眾全面參與社會管理。在這種社會管理格局中，源頭化解社會矛盾糾紛的能力進一步提高， 2012年以來全縣受理信訪總量同比下降 39.8%，集體上訪、越級上訪同比下降 30.2%，連續(xù)七年獲市信訪目標管理考評第一名，始終保持省信訪工作“三無”縣和省、市信訪工作先進集體榮譽。

四、經驗啟示：服務是永恒的主題

“群眾事務黨員干部代理制”是新時期基層黨建的有益探索。它最大的啟示是，服務是基層黨建永恒的主題。

啟示之一：轉型期基層黨建的核心在于構建貼近實際的“服務”制度并能促進服務水平的提升。

系統(tǒng)理論、耗散結構理論和行政生態(tài)理論共同揭示，系統(tǒng)的發(fā)展只有開放才能有序,只有在開放的環(huán)境里不斷進行資源交換才能求得生存和發(fā)展。基層黨建同樣如此。只有在開放、拓展的思維中，才能排除傳統(tǒng)計劃經濟體制的影響與束縛，促進基層黨建的觀念轉變、知識更新、能力提高及制度創(chuàng)新。

隨著現(xiàn)代化建設進入新的階段，以及農村經濟社會的迅速發(fā)展，群眾對基層黨建不可避免的會提出一些新的要求。此時，如何進一步通過基層黨建模式的創(chuàng)新，既能促進社會和諧發(fā)展，又能達到黨建的目的，逐漸成為擺在人們面前的重大現(xiàn)實課題。顯然，黨中央已經及時地認識到了農村經濟社會發(fā)展的新形勢，以及農村社會發(fā)展所面臨的新情況、新問題，逐漸強調基層黨建要發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，并且提出了基層黨建更高、更具體的要求。可以預料，在基層黨建創(chuàng)新中，服務將居于更加突出的地位，并逐漸提升為基層黨建的工作重心。從這個意義上講，海安縣“群眾事務黨員干部代理制”走在了時代的前列，具有顯明的創(chuàng)新意義。它通過革新理念、建構制度、完善機制，實現(xiàn)了服務導向的及時轉型，并以服務水平的積極提升實現(xiàn)了基層黨建的本位功能。

啟示之二：以服務為指向的基層黨建新模式能夯實基層黨組織的合法性基礎。

在當今政黨的政治生活中，合法性是任何一個政黨都非常關注的核心問題。現(xiàn)代民主國家政黨都高度重視自身合法性建設，把合法性作為黨的建設的重要內容和政黨現(xiàn)代化的重要支撐點。但是，執(zhí)政黨執(zhí)政合法性不是一勞永逸的，它維系于點點滴滴的執(zhí)政實踐之中，維系于基層黨組織的日常行為。因為，群眾對執(zhí)政黨的感知，進而構建出對其合法性的認知，很大程度上直接關聯(lián)于他身邊的黨員干部的言行舉止，這正是執(zhí)政黨一再強調基層黨建重要性的重要原因。正如此，十八大報告提出“建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為領導中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心”。一定程度上講，把“學習型、服務型、創(chuàng)新型”三者綜合在一起，將基層黨組織打造成服務型黨組織，意味著黨建思路、工作方式的轉型，并能為基層黨組織提升合法性奠定扎實基礎。對此，海安縣“群眾事務黨員干部代理制”的創(chuàng)新探索已經作出了清晰說明。