江西豐城：在基層黨組織建立矛盾糾紛“金牌調(diào)解”的免費(fèi)“社會(huì)法庭”

一、背景

史載，江西省豐城市歷來(lái)民風(fēng)彪悍，被戲稱為第57個(gè)民族“蠻族”。2000年，豐城發(fā)生“8?16”群體性事件，數(shù)千村民打砸了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、50多戶村干部住宅，震驚全國(guó)。2012年以來(lái)，人口近150萬(wàn)的豐城市主動(dòng)將工作重心下移，探索為民務(wù)實(shí)清廉的群眾路線方法，率先在矛盾頻發(fā)的小港鎮(zhèn)、河州街道等鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）建立矛盾糾紛“金牌調(diào)解”制度，設(shè)立“金牌調(diào)解室”，為群眾打造免費(fèi)“社會(huì)法庭”，以創(chuàng)新探索型黨建項(xiàng)目立項(xiàng)。

二、做法與成效

制定并完善調(diào)解制度與調(diào)解機(jī)制。市委制定了《關(guān)于在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層黨組織中建立“金牌調(diào)解”制度實(shí)施方案》。該方案共分指導(dǎo)思想、工作原則、調(diào)處流程、主要措施等六大塊，堅(jiān)持依法調(diào)解、雙方自愿、歸口受理等工作原則，分申請(qǐng)受理、調(diào)查取證、啟動(dòng)調(diào)解、簽訂協(xié)議、結(jié)案歸檔、跟蹤回訪等6個(gè)程序。方案規(guī)定，要建立村（社區(qū)）干部輪流值班制度，每天安排1—2名干部值班，24小時(shí)受理群眾反映的矛盾糾紛；建立矛盾糾紛排查預(yù)警機(jī)制，設(shè)立村（社區(qū)）預(yù)警信息員，組建村級(jí)治安維穩(wěn)巡邏隊(duì)，定期開展排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告矛盾糾紛、安全隱患和事故苗頭；建立民情反饋機(jī)制，通過(guò)設(shè)立群眾意見箱、開通熱線電話、開展“民情家訪”等形式，搜集社情民意，掌握矛盾糾紛的動(dòng)向。同時(shí)，公布“金牌調(diào)解”流程、調(diào)解員的姓名職務(wù)等信息，擴(kuò)大群眾知情面。方案對(duì)“金牌調(diào)解”流程圖作了詳細(xì)說(shuō)明，制定了“一案一卷”參考樣式，包括“金牌調(diào)解”申請(qǐng)書、調(diào)查筆錄、調(diào)解協(xié)議書及回訪記錄等等，具有很強(qiáng)的操作性與規(guī)范性。2013年3月19日，河洲街道紫云社區(qū)接到公園2020小區(qū)熊志燕的“金牌調(diào)解”申請(qǐng)書。熊志燕在中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司上班，做工程生意的熊志軍懷疑妻子有外遇，經(jīng)常檢查她的電話記錄及交朋結(jié)友情況，爭(zhēng)執(zhí)一發(fā)不可收拾。3月18日早上，熊志軍失手將熊志燕推倒致傷，糾紛驟然升級(jí)。“金牌調(diào)解”員尚秋英等人于3月20日對(duì)其鄰居徐紅梅、左細(xì)妹作了調(diào)查筆錄，并于3月22日在社區(qū)“免費(fèi)法庭”開庭審理此案，采取“冷卻待機(jī)調(diào)解法”，先冷卻處置，待雙方氣消趨于理智后，再擇機(jī)調(diào)解。糾紛平息30天后，“金牌調(diào)解”委員會(huì)作了回訪，兩口子又恢復(fù)了往日的親昵與歡愛。

市委成立了市鎮(zhèn)村三級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨組織書記為第一責(zé)任人，聯(lián)同綜治、公安、司法、法院、信訪、民政等相關(guān)部門，形成了書記抓、抓書記、一抓到底的工作機(jī)制。通過(guò)組織推薦和民主推薦的方式，從各村的離任老黨員、老干部、老教師、老軍人、老職工或理事會(huì)代表等熱心調(diào)解工作村（居）民代表中選聘一批調(diào)解員，組建了一支素質(zhì)高、熟政策、懂法規(guī)、公道正派、群眾公認(rèn)的調(diào)解員隊(duì)伍。“五老人員”有以下優(yōu)勢(shì)，一是德高望重，舉足輕重，一言九鼎，群眾信任；二是富余時(shí)間多，“愛管閑事”，樂(lè)于為村民辦實(shí)事；三是發(fā)揮“余熱”，重返“工作崗位”，能更好地實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參照村組（社區(qū)）干部的管理，落實(shí)調(diào)解員每人每年至少1000元的績(jī)效工資。針對(duì)全市部分村級(jí)辦公場(chǎng)所陳舊破陋的問(wèn)題，近兩年，共投入4000萬(wàn)元先后完成了118個(gè)村部新建改造。同時(shí)，對(duì)還未及時(shí)改造的村，通過(guò)整合祠堂、文化活動(dòng)中心、空置民房和公房等現(xiàn)有資源，采取租賃、借用、置換等多種途徑，全面落實(shí)579個(gè)村、居委會(huì)（社區(qū)）金牌調(diào)解室的辦公場(chǎng)所，做到有調(diào)解室門牌、有會(huì)議桌椅、有規(guī)章制度、有調(diào)解臺(tái)賬，有專人管理。并為每個(gè)村委會(huì)配備了一臺(tái)電腦，實(shí)行信息化辦公。為確保調(diào)解員客觀公正的履行職責(zé)，各級(jí)制定出臺(tái)了《金牌調(diào)解流程》和《調(diào)解員職責(zé)》等一系列調(diào)解制度，對(duì)矛盾糾紛調(diào)解的范圍、辦理時(shí)限、調(diào)解程序、回訪機(jī)制以及調(diào)解員的權(quán)利和義務(wù)做了詳細(xì)規(guī)定，保證了調(diào)解工作客觀公正、尊重事實(shí)、以理服人。市委組織部和市司法局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開展“爭(zhēng)創(chuàng)優(yōu)秀金牌調(diào)解室、爭(zhēng)當(dāng)優(yōu)秀金牌調(diào)解員”競(jìng)賽活動(dòng)的實(shí)施方案》，每年評(píng)選表彰10個(gè)優(yōu)秀金牌調(diào)解室和22名優(yōu)秀金牌調(diào)解員，并授予獎(jiǎng)牌、頒發(fā)證書。對(duì)評(píng)為優(yōu)秀的金牌調(diào)解室和調(diào)解員，分別給予600元和300元經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

探索并歸納調(diào)解方法與調(diào)解策略。“金牌調(diào)解”員針對(duì)“錢財(cái)型”糾紛，以情感為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮親戚、同學(xué)、戰(zhàn)友等勸導(dǎo)說(shuō)服當(dāng)事人，化解心理“疙瘩”；針對(duì)“拳頭型”糾紛，則以反面典型的遭遇加以渲染，以“案例”作剖析，使當(dāng)事人了解到問(wèn)題的“嚴(yán)重性”，敲山震虎，讓矛盾雙方“乖乖就范”；針對(duì)“口水型”糾紛，實(shí)行一對(duì)一跟蹤督辦，掌握其思想動(dòng)態(tài)，切斷其傳播渠道，化整為零，各個(gè)擊破，從源頭上對(duì)癥下藥，化解其心理癥結(jié)，定期進(jìn)行回訪、下訪，杜絕后患。大多數(shù)糾紛者沖“金牌調(diào)解”而來(lái)，往往只要平，不要贏；只要理，不要利。說(shuō)白了就是“樹活一張皮，人活一口氣。”小港鎮(zhèn)黨委組織委員馮國(guó)軍，3年來(lái)親歷過(guò)不下50次的糾紛調(diào)解，一線實(shí)戰(zhàn)讓他摸索出一套“因材施教”的“金牌調(diào)解謀略”。在他的民情日記本上，密密麻麻地速記著一起起矛盾糾紛的當(dāng)事人、起因、經(jīng)過(guò)及調(diào)解結(jié)果等，就像作文的眉批與點(diǎn)評(píng)一樣，每一起案例，馮國(guó)軍對(duì)調(diào)解方法作了備注與改進(jìn)，以便在下一次調(diào)解中能按圖索驥、有的放矢、對(duì)癥下藥。經(jīng)他篩選出的調(diào)解法有6種，包括冷卻待機(jī)、求同存異、親情感化、判例參照、現(xiàn)場(chǎng)聽證、部門聯(lián)動(dòng)等法，分別對(duì)應(yīng)婚姻、賠償、家庭、經(jīng)濟(jì)、民事、跨界等糾紛。

“金牌調(diào)解”實(shí)行陽(yáng)光操作，將金牌調(diào)解方案、程序以及調(diào)解員個(gè)人信息在公示欄公開；在調(diào)解場(chǎng)所設(shè)置調(diào)解主持人、調(diào)解員、調(diào)解申請(qǐng)人和被調(diào)解申請(qǐng)人座席以及旁聽席，確保調(diào)解公平；邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)任“金牌調(diào)解”觀察員，確保調(diào)解公正。調(diào)解員按照問(wèn)題的輕重緩急，事情的繁簡(jiǎn)多少，分門別類建立調(diào)解臺(tái)帳，統(tǒng)籌安排，融會(huì)貫通。對(duì)鄰里糾紛、婆媳不和等家庭矛盾，上門調(diào)解，搶占先機(jī)，把握主動(dòng)；對(duì)土地糾紛、債權(quán)糾葛等經(jīng)濟(jì)矛盾，邀請(qǐng)鎮(zhèn)綜治辦、派出所人員做調(diào)解觀察員，依法依規(guī)調(diào)解；對(duì)傷害糾紛、事故沖突等社會(huì)矛盾，在及時(shí)控制事態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)上，報(bào)送鎮(zhèn)綜治辦，通過(guò)司法、法院進(jìn)行調(diào)解。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的群眾提供免費(fèi)法律援助、免費(fèi)打官司，幫助他們維護(hù)自身利益。市委組織部、市司法局還建立了回訪制度，對(duì)調(diào)處成功的案例，安排調(diào)解員定期上門進(jìn)行跟蹤回訪，督促雙方履行合約，防止矛盾糾紛的反彈。

注重并落實(shí)調(diào)解管理與調(diào)解宣傳。市委堅(jiān)持每季度在調(diào)解員中開展“一次培訓(xùn)、上堂黨課、組織一場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解”，邀請(qǐng)省司法廳、政法院校老師進(jìn)行集中授課，傳授調(diào)解各類矛盾糾紛的方法，提高調(diào)解員化解矛盾糾紛的能力和水平。先后組織黨員干部和金牌調(diào)解員參加培訓(xùn)8320人次。開展以貧困戶、信訪戶、孤寡老人、留守兒童為聯(lián)系重點(diǎn)的民情家訪活動(dòng)，每月定期走訪，幫助解決生產(chǎn)生活困難，化解信訪積案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照遵紀(jì)守法、勤勞致富、尊老愛幼、移風(fēng)易俗、鄰里和睦五個(gè)方面評(píng)選20戶“文明家庭”，并進(jìn)行公開表彰和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)開展“文明家庭”創(chuàng)建活動(dòng)，在全社會(huì)倡導(dǎo)和諧友善、文明健康的社會(huì)風(fēng)氣。

市委始終把預(yù)防工作作為重中之重，努力把預(yù)防工作做在調(diào)處之前，把調(diào)解工作做在激化之前，把回訪工作做在反彈之前。充分發(fā)揮市鎮(zhèn)村農(nóng)村腰鼓隊(duì)、老年協(xié)會(huì)、農(nóng)民書法協(xié)會(huì)等民間組織力量，通過(guò)村腰鼓隊(duì)傳唱金牌調(diào)解“三字歌”，表演《金牌調(diào)解暖我心》、《送法》等小品劇，潛移默化對(duì)群眾進(jìn)行普法教育。同時(shí)，印發(fā)了“打一場(chǎng)架的成本”、“有矛盾、找司法”、“有問(wèn)題來(lái)調(diào)解、來(lái)調(diào)解沒(méi)問(wèn)題”等宣傳資料10萬(wàn)多冊(cè)，發(fā)放到村民手中，提高群眾的法律意識(shí)。總結(jié)婚姻糾紛、人身傷害糾紛、贍養(yǎng)撫養(yǎng)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、土地糾紛、重大復(fù)雜矛盾糾紛等六種矛盾糾紛的調(diào)解方式，印發(fā)成冊(cè)，發(fā)放到調(diào)解員手中，提高化解矛盾糾紛的針對(duì)性。對(duì)調(diào)處成功的案例，由調(diào)解員定期上門回訪，督促雙方履行合約，防止糾紛反彈，提高糾紛調(diào)解的實(shí)效性。白土鎮(zhèn)黨委結(jié)合本地實(shí)情，把每月的8、18、28日定為“免費(fèi)法庭日”，村民有生活困難、有矛盾糾紛等，可以到“金牌調(diào)解室”傾訴。鎮(zhèn)包村干部和金牌調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組成員針對(duì)群眾反映的問(wèn)題，按照生產(chǎn)生活等不同類型分門別類、詳細(xì)登記。另外，每季度末的最后三日均為“免費(fèi)法庭日”，對(duì)群眾反映的問(wèn)題、辦理責(zé)任人、辦理措施、辦理結(jié)果等，分別在村干部會(huì)、村民代表會(huì)、村民大會(huì)和村務(wù)公開欄上予以通報(bào)、公示，在群眾“家門口”對(duì)調(diào)解辦理情況進(jìn)行評(píng)議和測(cè)評(píng)。“免費(fèi)法庭日”里，調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組定期組織群眾討論影響穩(wěn)定和諧的現(xiàn)狀，由“金牌調(diào)解”成員和鎮(zhèn)包村干部負(fù)責(zé)接待并做好答復(fù)、處理。通過(guò)坐在一處聊，使村民怨有處訴、難有人幫。白土鎮(zhèn)崗霞村謝根華村民說(shuō)：“以前有矛盾糾紛，要跑鎮(zhèn)里、市里，費(fèi)時(shí)費(fèi)錢費(fèi)力，現(xiàn)在有了‘免費(fèi)法庭日’，人民調(diào)解員情況熟悉、辦事公道，在‘家門口’就把問(wèn)題解決了。”

三、探討

“免費(fèi)社會(huì)法庭”的實(shí)施，有力地推動(dòng)了人民調(diào)解工作。一是人民調(diào)解組織變得更“硬”。人民調(diào)解組織化解矛盾糾紛“第一道防線”的作用逐步明顯，人民調(diào)解的影響不斷擴(kuò)大，有效促進(jìn)了基層矛盾糾紛化解，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。二是調(diào)解員的作用變得更“強(qiáng)”。吸收離任村（社區(qū)）干部、無(wú)職黨員和老律師等“五老”人員為調(diào)解員，使離任村干部退休不退志、退崗不退色，調(diào)解員化解矛盾糾紛的作用得到了更好發(fā)揮。三是信訪不信法的現(xiàn)象變得更“少”。過(guò)去，群眾即使出現(xiàn)小矛盾小糾紛，也動(dòng)不動(dòng)上訪找領(lǐng)導(dǎo)解決，甚至出現(xiàn)纏訪、聚眾鬧訪、非法越級(jí)訪情況，認(rèn)為“小鬧小解決、大鬧大解決”。現(xiàn)在，群眾遇矛盾糾紛，首先想到的是“免費(fèi)法庭”，想到的是“金牌調(diào)解”，群眾上訪現(xiàn)象明顯減少。當(dāng)今，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的開展，倡導(dǎo)在群眾“家門口”解難題、解心結(jié)、解糾紛。要接好“地氣”，贏得“人氣”，“免費(fèi)社會(huì)法庭”還有待于健全與完善，從根源上找準(zhǔn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，真正做到讓群眾滿意。

要完善“金牌調(diào)解”預(yù)警及責(zé)任追究措施。每周要對(duì)群眾矛盾糾紛進(jìn)行排查，包括敏感期等重點(diǎn)時(shí)段前的排查，以及群體性事件隱患、苗頭的排查。收集預(yù)警信息，完善處置預(yù)案，將每起矛盾糾紛的問(wèn)題誘因等記錄在案，分級(jí)納入預(yù)警處警臺(tái)帳管理，逐一督辦銷號(hào)，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛的發(fā)生。做好群眾矛盾糾紛調(diào)解工作，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。按照“黨政一把手負(fù)總責(zé)”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確村（社區(qū)）一把手是矛盾糾紛調(diào)解第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人，“五老”離任干部及調(diào)解信息員是直接責(zé)任人，有效形成矛盾糾紛調(diào)解的責(zé)任體系。實(shí)行“一個(gè)糾紛、一位領(lǐng)導(dǎo)、一套方案、一抓到底”的工作責(zé)任制，強(qiáng)化矛盾糾紛排查責(zé)任追究制度，把做好矛盾糾紛調(diào)解實(shí)績(jī)納入考核范圍。對(duì)工作失職、排查調(diào)解不力，或貽誤時(shí)機(jī)，致使小矛盾釀成大事端的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任村（社區(qū)）給予警告及綜治工作“一票否決”。

要深刻認(rèn)識(shí)矛盾糾紛的根源及性質(zhì)。要能弄清矛盾糾紛的態(tài)勢(shì)，比如涉及范圍、輕重緩急等；能摸清矛盾糾紛的成因，如處事不公、貪污腐敗等；能搞清矛盾糾紛的性質(zhì)，如人民內(nèi)部矛盾與非人民內(nèi)部矛盾等。在預(yù)防化解糾紛時(shí)能做到早排查、早發(fā)現(xiàn)、早消除，對(duì)已出現(xiàn)的糾紛能做到制定方案精、調(diào)查取證準(zhǔn)、制止事態(tài)快。要權(quán)威、妥善調(diào)解矛盾糾紛。做到責(zé)任明確，調(diào)解及時(shí)。敢于說(shuō)真話，動(dòng)真格，既聽取矛盾雙方的意見與要求，研究合理訴求的解決辦法，又尊重群眾與基層的建議與看法，從大局出發(fā)，實(shí)事求是，以理服人。杜絕因個(gè)體事件釀成群體事件，因松散型問(wèn)題變成組織性問(wèn)題，因非對(duì)抗性矛盾變?yōu)閷?duì)抗性矛盾，提高了初信初訪的調(diào)處率，提高了群體事件的處置率，提高了信訪工作的效能率。

要因地制宜因材施教調(diào)解矛盾糾紛。各地要結(jié)合本地實(shí)情，有針對(duì)性地做好群眾工作，對(duì)民風(fēng)淳、民情濃的地方，重點(diǎn)以預(yù)防為主，突出調(diào)解工作的感化性與感召力；對(duì)矛盾重災(zāi)區(qū)，要采取“主次分明、各個(gè)擊破”的調(diào)解戰(zhàn)略，找準(zhǔn)矛盾糾紛的根源及癥結(jié)，“觸類旁通、對(duì)癥下藥”，有效控制矛盾蔓延及激化。“金牌調(diào)解”要與法制宣傳相結(jié)合，要作為一個(gè)重要黨建項(xiàng)目去實(shí)施，作為群眾性教育實(shí)踐性活動(dòng)的有益載體去開展。要健全調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，掌握準(zhǔn)確的糾紛信息，要完善調(diào)解方案及制度，落實(shí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制；要加大普法教育力度，提升群眾法律意識(shí)。讓群眾在遇到矛盾糾紛時(shí)多一份理性，少一份沖動(dòng)，自覺通過(guò)法律途徑維護(hù)權(quán)益，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

要進(jìn)行必要的心理疏導(dǎo)及人格感化。調(diào)解是一門藝術(shù)，調(diào)解是在調(diào)節(jié)個(gè)人心理因素的基礎(chǔ)上對(duì)行為的控制過(guò)程，它不僅要求調(diào)解人員具備法律知識(shí)，也應(yīng)掌握一些心理學(xué)知識(shí)，為調(diào)解的實(shí)現(xiàn)提供具體運(yùn)作方法。了解及掌握心理學(xué)，有助于在制度保障的前提下，提高調(diào)解工作的效率，調(diào)動(dòng)個(gè)體趨利避害的本能，將糾紛化解于萌芽，并對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行心理疏導(dǎo)。調(diào)解員要經(jīng)驗(yàn)足、能力強(qiáng)、素質(zhì)高、懂法律，并強(qiáng)化村干部及調(diào)解員的個(gè)人素質(zhì)、人格魅力的培養(yǎng)。要根據(jù)實(shí)際情況采取就地調(diào)解、上門調(diào)解等主動(dòng)調(diào)解方式，實(shí)行“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。