陜西石泉縣:“五步三公開”實現(xiàn)村級組織“陽光運行”

近年來，石泉縣在加強黨的基層組織建設(shè)中積極探索農(nóng)村治理新型模式，創(chuàng)新村級民主自治科學(xué)機制，堅持以增強黨組織核心地位，提高黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力為立足點，逐步完善形成“五步三公開”工作法，在全縣193個村全面推行，有效破解了村級黨組織作用難發(fā)揮、村“三委”關(guān)系難處理、民主治村難推進的問題，為農(nóng)村快發(fā)展、民生大改善創(chuàng)造出強大的內(nèi)動力。

【背景起因】

伴隨著農(nóng)村各項改革的深入進行，農(nóng)村政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境不斷發(fā)生變化，村民的民主意識、權(quán)利意識不斷增強，傳統(tǒng)工作方法已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村工作需要。

一是黨組織“核心”做用難發(fā)揮。一些村黨組織班子軟弱渙散、威信不高，“定方向、定調(diào)子”作用發(fā)揮不到位，對群眾的控制和動員能力下降，黨組織的凝聚力、向心力被削弱，黨在農(nóng)村執(zhí)政地位被弱化。同時，黨員思想趨于多元，一些不在村班子任職的黨員只顧自身經(jīng)濟發(fā)展，對村級集體事務(wù)參與積極性不高，模范帶頭作用發(fā)揮不到位，損害黨的形象。

二是村級班子“合力”亟需加強。極少數(shù)村黨組織不能很好地處理與村委會之間的關(guān)系，有的越俎代庖，包辦具體村級事務(wù)；有的村支部“就黨建、抓黨建”，對村務(wù)放任自流；有的村“兩委”班子甚至存在“將相不和”，相互掣肘的現(xiàn)象。同時，村民監(jiān)督委員會作為一個新生事務(wù)，對自身定位不準，不能很好把握監(jiān)督工作的度，甚至存在消極應(yīng)付和畏難情緒，導(dǎo)致監(jiān)督工作流于形式、成效不顯。

三是村級組織運行程序不規(guī)范。少數(shù)村干部民主意識不強，對村上的一些重大事項，習(xí)慣于“一言堂”或“少數(shù)人拍板”，工作做了不少，民意支持率卻很低。由于缺乏科學(xué)規(guī)范的制度約束，一些村級組織沒有搭建群眾參與村級事務(wù)決策的平臺，群眾沒有渠道參與村級事務(wù)決策；個別村干部忽視群眾意見，挫傷群眾參政議政積極性；極少數(shù)村在執(zhí)行中村民決策走樣，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。

【主要做法】

針對過去村級議事決策帶有普遍的隨意性，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、黨員的參與權(quán)和村民的監(jiān)督權(quán)沒有制度來規(guī)范保證，石泉縣探索建立起村級“五步三公開”工作法，要求所有村級重大事項民主決策必須分五步進行：

第一步黨員搜集民意。村上需要實施的重大事項、村民要求提議的重要事項，由黨員廣泛征求群眾意見，及時匯總反饋到黨支部。

第二步支部形成決議。黨支部召開黨員大會，對村上擬實施的重大事項進行討論、表決，形成立項意見。

第三步村民大會決定。村黨支部將支部形成的決議意見交村委會，由村委會組織召開超過半數(shù)以上村民大會或超過村民代表三分之二以上的村民代表大會討論，決定。

第四步村委組織實施。村民委員會根據(jù)村民大會決定，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和村監(jiān)委會的監(jiān)督下，具體組織實施。

第五步監(jiān)委驗收評議。村民監(jiān)督委員會對實施事項進行檢查驗收，對資金使用進行審查，召開專題事項實施情況述職質(zhì)詢會和實施效果民主測評會，群眾滿意度達不到60％的為不合格，要限期整改，直到合格。

同步實行“三公開”：辦理事項公開，把上級安排的項目、村民提議擬辦的公益事項、需要群眾申請才能受理的事項和支部形成的決議公開；決定結(jié)果公開，把經(jīng)村民代表會議或村民會議決議通過的決定結(jié)果公開；實施結(jié)果公開，把實施或辦理事項經(jīng)檢查驗收和群眾評議的結(jié)果公開。

為確保“五步三公開”工作法的順利實施，配套建立以下三項措施：一是建立村“三委”分類培訓(xùn)制度，重點提高村黨支部書記的議事決策能力、村委會主任的組織執(zhí)行能力和村監(jiān)委會的監(jiān)督審查能力。二是建立責(zé)任追究制度，黨支部書記、村委會主任、監(jiān)委會主任分別對決策、實施、監(jiān)督負第一責(zé)任，違反程序和改變決定的，干部、村民有權(quán)拒絕，造成的損失由責(zé)任人承擔(dān)。三是建立檔案管理制度，對“五步三公開”每個環(huán)節(jié)的內(nèi)容、時間、參加人員、決策結(jié)果、執(zhí)行情況、對執(zhí)行中問題的處理情況等都應(yīng)詳細記錄，建檔保存。

【推行方法】

試點示范帶動。在逐步推廣的起步階段，由縣委組織部和各鎮(zhèn)黨委先抓試點，分別在城郊、川道、中高山不區(qū)域和各類別村樹起樣板，用成功實踐形成運作模式。進入全面推行階段，繼續(xù)按地域類型、村級黨組織類別布局示范點，堅持每年總結(jié)提升經(jīng)驗，對制度進行不斷完善規(guī)范。

城鄉(xiāng)結(jié)對互動。整合黨建工作資源，在開展“一問三包五聯(lián)”中，把推行“五步三公開”作為重點，縣級、科級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部包抓的黨建聯(lián)系點率先推行新制度。

宣傳輿論促動。開展“五步三公開”工作法典型經(jīng)驗和工作動態(tài)常態(tài)化新聞宣傳，舉辦專題培訓(xùn)班，編印單行讀本和流程圖，召開現(xiàn)場觀摩會，組織縣鎮(zhèn)黨務(wù)干部蹲點宣講。

考核評比推動。“五步三公開”納入農(nóng)村黨建工作年度目標責(zé)任制和村級黨組織升級晉檔年度任務(wù)的重要內(nèi)容，把落實新工作法作為考評鎮(zhèn)黨委書記、副書記、組織委員、其他班子成員、駐村干部、村黨支部書記等抓黨建工作的重要指標，作為村級組織評先評優(yōu)的重要依據(jù)，并與村主要干部報酬相掛鉤，嚴格獎懲和責(zé)任追究。

經(jīng)過持續(xù)探索實踐，“五步三公開”工作法已在全縣農(nóng)村全面推廣，成為全縣廣大農(nóng)村干部群眾“內(nèi)生型”的一種民主習(xí)慣和自治載體，已經(jīng)形成村干部辦事決策運用新辦法、老百姓管理監(jiān)督村務(wù)依靠新辦法、各級領(lǐng)導(dǎo)檢查村級工作關(guān)注新辦法。

【主要成效】

（一）村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位更加鞏固。由于新工作法明確了村“三委”各自職權(quán)，界定了履職范圍責(zé)任，規(guī)定了運作程序，在規(guī)范“三委”關(guān)系的同時，更是在各個環(huán)節(jié)突出了黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨員的主體作用，在制度執(zhí)行中保證和落實了黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、大事決策權(quán)、對干部的監(jiān)管權(quán)，為支部統(tǒng)攬全村大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益、統(tǒng)一調(diào)動各方力量創(chuàng)造了條件。過去部分村存在的黨支部與村委會“兩張皮”現(xiàn)象，少數(shù)黨支部管不了大事、管不好大局、管不住干部的問題，甚至有的村黨支部集體經(jīng)濟插不上手、群眾利益作不了主的問題，基本上得到了糾正和扭轉(zhuǎn)。特別是縣城、集鎮(zhèn)周邊和工商業(yè)集中地帶的一些村，近幾年在大搞項目建設(shè)、集中征地拆遷、大辦民生實事中表現(xiàn)出黨支部有很強的領(lǐng)導(dǎo)力和號召力，“三委”團結(jié)共事，干部緊跟支部，為抓住大事、干成實事、攻下難事贏得了機遇和時間，聚集了力量和智慧。

（二）黨組織和黨員對民負責(zé)、為民服務(wù)的責(zé)任感更加強烈。“五步三公開”工作法的推行，給村級黨組織和黨員發(fā)揮作用、展示作為帶來了動力，也增加了壓力。各村以此作為“升級晉檔、科學(xué)發(fā)展”的推手，為民謀事、替民管事、給民干事，把堡壘作用和先鋒作用落實到村內(nèi)事項上，體現(xiàn)在推動發(fā)展、服務(wù)增收中。以池河鎮(zhèn)大陽、中池鎮(zhèn)民主村為代表的一批蠶桑、生豬產(chǎn)業(yè)強村，用新工作法破解農(nóng)村增收難題，全縣先后組建起各類產(chǎn)業(yè)合作社45個，流轉(zhuǎn)土地2萬多畝；位于工業(yè)園區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)的村和城中村，依靠黨支部主導(dǎo)和黨員帶頭推進以資源招商、以土地招商，帶動了產(chǎn)業(yè)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展；中高山區(qū)各村針對基礎(chǔ)設(shè)施落后，群眾生產(chǎn)生活條件亟待改善的實際，用“五步三公開”來辦一村一組最重大的事，來干一家一戶辦不了的事。

（三）經(jīng)濟項目和民生實事辦得更快更順。“五步三公開”工作法充分尊重群眾的主人翁地位，村民自己的事自己議、自己定、自己干、自己管，喚起了廣大村民的公民意識和集體意識，起到了把群眾團結(jié)和組織起來的目的，使村級事務(wù)變 “干部干、群眾看”為“干部群眾合力干”，極大地調(diào)動了黨員干部和廣大農(nóng)民建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性、主動性、創(chuàng)造性。這一制度推行以來，鎮(zhèn)村干部普遍體會到實施項目順利多了，村上公益事務(wù)好辦多了，用群眾的話說：我們自已參與商定的事，我們自己就肯出力用心。近幾年，全縣移民搬遷集中安置點建設(shè)各鎮(zhèn)都有，進展一年比一年快， 80%的村新建成標準化村級組織活動陣地和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，有電網(wǎng)改造、人飲工程、堰渠建設(shè)、生態(tài)林園等大批民生項目得到既快又好地實施。

（四）群眾工作和社會管理有效改進。運用“五步三公開”工作法，使征地拆遷矛盾有效化解，十天高速等國家項目的援建，每年本縣各重點項目的配合協(xié)作都做到有力有度。林權(quán)制度改革中各村處理歷史遺留問題、調(diào)解矛盾糾紛700余件，確保了改革的有序推進。在擴大民主監(jiān)督、堅持村務(wù)公開中，糾正多起退耕還林、低保確定、建房補助等不合理、不夠格的問題，理順了群眾情緒。黨員聯(lián)戶幫困、流動黨員“八個一”聯(lián)系制度，暢通了村民訴求，及時掌握矛盾糾紛信息，全縣信息維穩(wěn)工作成效明顯，受到省市表彰。

【現(xiàn)實意義】

第一，體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進村民自治的方向。“五步三公開”工作法既實現(xiàn)了農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)機制、村兩委協(xié)調(diào)機制、黨內(nèi)基層民主機制和村民自治機制的有機融合，又在制度設(shè)計上突出了黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員主體作用，明確了農(nóng)村事務(wù)誰來領(lǐng)導(dǎo)、由誰決策、誰去執(zhí)行、由誰監(jiān)督的問題，理順了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民代表會議的決策權(quán)、村委會的執(zhí)行權(quán)和村民監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)，通過村黨組織主導(dǎo)各個環(huán)節(jié)，使黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用更加突出；通過程序設(shè)和權(quán)責(zé)界定，把村“三委”班子凝聚到為村民辦實事上來，促進了班子和諧、干部團結(jié)；通過黨員參與提議、審議、決策、監(jiān)督，充分保障了黨員的民主權(quán)利；通過落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而構(gòu)建了黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村級民主自治機制，成為農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的強大內(nèi)生動力源。

第二，倡導(dǎo)了擴大黨內(nèi)民主、改進群眾工作的風(fēng)向。“五步三公開”是黨的民主集中制的生動運用，是基層黨組織堅持群眾路線、改進群眾工作的具體形式，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程，就是匯聚民智、凝聚民心、激發(fā)民力的過程，是一張村黨組織做群眾工作“路線圖”。黨內(nèi)充分發(fā)揚民主，人民群眾廣泛參與，能使黨組織的意圖、新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)和群眾的根本利益相統(tǒng)一，既減少了盲目決策、浪費資源、急功近利等違背科學(xué)發(fā)展的問題，又能化解各類矛盾調(diào)動各方積極性，可有效解決一些村好事不好辦、大事很難辦、難事沒人辦的問題。

第三，樹立了規(guī)范班子工作、約束干部行為的導(dǎo)向。村級干部的群眾性、地域性、義務(wù)性在一定程度上影響到工作責(zé)任感和私利自律性，加強村級班子建設(shè)，在選優(yōu)用準村干部的前提下，最主要的就是用制度規(guī)范工作程序和干部履職行為，這對建設(shè)團結(jié)和諧班子，培育公道正派干部至關(guān)重要。“五步三公開”明確了村“三委”各自職責(zé)和權(quán)限，規(guī)定了相互協(xié)作又相互制約的關(guān)系，確定了班子內(nèi)部、干部之間和村民群眾監(jiān)督的內(nèi)容與環(huán)節(jié)，只要按照制度規(guī)范動作，既可防止干部違紀犯錯，又可培養(yǎng)干部公正清廉品德，這是推動農(nóng)村科學(xué)發(fā)展、保障農(nóng)民富裕幸福的根本所在。