杭州余杭：街道民主協商議事會議制度的探索與實踐

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。黨的十八屆三中全會提出，要推進協商民主廣泛多層制度化發展，開展形式多樣的基層民主協商，豐富和完善我國協商民主體系。杭州市認真貫徹落實中央和省市委要求，深化基層民主政治建設，在余杭區街道一級全面試行民主協商議事會議制度，對促進基層協商民主有序發展、完善基層社會治理，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動進行了有益的探索。

一、背景

街道是我國城市管理體制最基層的管理單位，是黨和政府聯系群眾重要的橋梁和紐帶，是基層社會治理的最前沿。隨著我國城市化快速推進，大量鄉鎮撤并建街，原本鄉鎮一級的黨代會、人代會被取消，街道層級的黨員群眾參與公共事務出現了體制性的“斷層”，黨員群眾民主參與街道公共事務的渠道變少，街道黨工委聽取民情民意、接受群眾監督的制度化途徑缺失。如何在街道現有的體制下充分保障黨員群眾知情權、參與權、表達權和監督權，如何探索撤鎮建街后基層社會公共事務的治理之道，是擺在街道建設發展中的重要議題，更是擴大黨的基層民主建設、推進基層社會治理體系和治理能力現代化的重大議題。

2011年杭州市余杭區進行行政區劃調整，原有的9個鄉鎮被撤銷建立為街道，街道總數達到14個，街道戶籍人口占比68.9%。為有效彌補街道沒有黨代會、人代會這一制度缺陷，從2013年1月開始，杭州市在余杭區南苑、倉前兩個街道試行民主協商議事會議制度，并于同年7月在余杭全區推開，2014年8月份在全市推開。這項制度的主要內容是：在街道黨工委的領導下，議事代表按照民主協商運行規則和相關工作制度，討論商議街道發展事項、參與民主管理、落實工作監督。經過近兩年的探索實踐，初步走出了一條發展共商、民生共議、難題共解、和諧共建的城郊基層社會治理新路徑。

二、做法

1、始終堅持黨的領導，在引領民主協商的政治方向中落實好“三個權”。一是強化組織領導權。建立區、街道兩級的工作領導小組，區委、街道黨工委主要負責人統籌負責，組織部門和街道黨群部門具體負責，科學謀劃制度體系建設、深化創新和具體運行。注重議事成員的構成中黨員的主體地位，全區各街道黨員議事代表占78%。二是嚴把代表審核權。明確街道黨工委是議事代表審核把關的責任主體，議事代表應具備政治素質、議事能力、群眾公認等基本條件。實行資格聯審制度，經紀檢、政法、計生、城建、環保等部門審查，對有違法違紀、涉黑涉惡、曾被評議為不合格黨員等“十種情況”的，堅決予以否決。議事代表通過自下而上、充分醞釀協商推選產生，經街道黨工委審核確定，任期與區委屆期一致。議事代表享有知悉、商議、質詢、監督街道“三重一大”事項的權力，并承擔聯系服務黨員群眾、政策宣傳解釋等職責。三是緊抓資源調控權。區、街道兩級黨政、人大、政協以及農業、民政、群團等職能部門共同組織參與民主協商，協同處理熱點難點問題。加大會議資源的整合，把街道年度工作通報、決策咨詢、績效評價等內容納入民主協商議事會議議程。

2、始終堅持法治理念，在完善民主協商的制度體系中實施好“三個化”。一是議題內容格式化。建立健全民主協商議事目錄，明確“議什么”。對街道發展規劃制定、重大項目推進、財政預決算制定實施、干部隊伍建設等群眾關注的8大類117個項目納入議事目錄，2014年已有22個議事目錄項目啟動了協商議事會議。二是會議程序規范化。建立街道民主協商議事會議工作流程，明確“怎么議”。規范會議準備、召開、總結3個階段17個工作步驟，明確聽取和討論街道黨工委、辦事處工作報告、財政預決算報告、領導干部述職述廉等8個規定程序以及召開專題協商會議、視察調研重點項目等4個自選程序。三是代表履職制度化。突出提高議事代表的議事能力，明確閉會后“作用怎么發揮”。建立議事代表聯系接訪制度、視察調研活動制度、列席街道重大會議制度、重大信息通報制度、代表專項培訓制度、提交意見建議制度、專題協商議事制度、重大事項工作監督制度等。

3、始終堅持發揚民主，在推進民主協商的有序參與中體現好“三個性”。一是群眾參與的廣泛性。明確議事代表以黨員先進分子代表為主體，同時涵蓋轄區單位職工、普通居民、流動人員和部分“兩代表一委員”。全區932名街道議事代表中，除街道干部外的一線代表有781名，占83.8%。建立“1+X”議事代表協商模式，除安排正式代表參加民主協商會議外，邀請普通黨員、群眾列席年中和年度協商議事會議，邀請專家學者、利益相關群體參與專題性協商。二是溝通對話的平等性。采取“圓桌會議”的形式，街道領導干部就街道經濟社會發展的重大事項與議事代表開展面對面溝通交流、平等對話。每位議事代表對街道各方面工作提出意見建議，街道必須逐一作出回應。2013年余杭區各街道共收集意見建議466條，100%落實辦理并予以反饋。三是協商方式的開放性。在聽取街道黨工委、辦事處、人大工委的工作報告、財政預決算報告和領導干部述職述廉的基礎上，設計分組討論、代表詢問、代表發言等環節。其中，分組討論重在收集代表意見建議；代表詢問重在解答議事代表最為關切的問題；代表發言重在表達對街道發展的見解。

4、始終堅持問題導向，在建立民主協商的治理格局中解決好“三個難”。一是解決精準議事難。廣泛吸納群眾的利益訴求，篩選梳理一批如勞動就業、物業管理、社會養老、交通治堵、教育資源分配等群眾最為關切的問題，開展專題性協商議事。注重協商項目的事前和過程協商，聚焦具體問題解決開展“一事一議”。會后強化協商結果有效運用，跟蹤監督協商項目落地。二是解決有效拓展難。加強上下聯動，把民主協商向村（社區）延伸，有機整合“五議兩公開”、“協商議事共建會議”等民主管理載體；把民主協商向鎮級拓展，增強鎮黨代會、人代會的協商議事功能，融入更加生動、更加開放的協商議事形式；提供區級的保障支撐，依托區級民情聯動辦理反饋平臺，幫助解決落實下級協商議事難以解決的事項。三是解決充分監督難。引導議事代表“對事”、“對人”、“對制度”進行全方位的監督評價。“對事”監督評價，主要是對街道民主協商議事會議確定的重大工程、民生項目以及十大類街道主要工作任務推進、完成情況進行監督評價。2013年滿意度較高的是“民生保障”、“便民服務”和“干部作風”3項，達到95%以上。“對人”的監督評價，主要是開展街道領導干部實績表現情況，街道科辦負責人服務群眾滿意度情況民主測評。“對制度”監督評價，主要是建立第三方評估機構，對街道民主協商議事會議制度運行開展績效評估，提出改進和提升的意見建議。

三、成效

1、暢通訴求表達渠道，公共服務充分體現民意。作為匯集民情民意的平臺，民主協商議事會議推動群眾圍繞基層公共事務暢所欲言，知情權、參與權和監督權得到有效保障。例如溫室甲魚禁養項目。余杭區部分群眾養殖溫室甲魚已有多年歷史，大量的廢氣和廢水影響了周邊居民的日常生活。議事代表就此開展實地調查，向街道提出溫室甲魚禁養的意見建議。區政府和街道及時作出回應，制定溫室甲魚禁養補償政策、土地復耕和從業人員再就業等方面的具體政策。

2、擴大黨員群眾參與，實現公共生活的合作治理。街道民主協商議事會議制度促使基層政府的由管控群眾向尊重群眾、依靠群眾、積極引導群眾參與公共事務的治理理念轉變。比如，倉前街道的智障人員工療站項目。根據部分議事代表提出的智障人員缺乏足夠照料保障的意見建議，倉前街道在街道敬老院開設房間建立工療站，為轄區智障人員提供統一的專業化照顧，同時聯系企業提供簡單工作，支付相應勞動報酬。這一過程中，基層政府、企業、群眾都發揮了各自的作用，協作共力使這一問題得以妥善解決。

3、預防化解社會矛盾，凝聚增進發展共識。議事會議為黨員群眾反映社會公共問題、參與公共政策制定創造了條件，有利于提高基層政府的責任感與回應性，增進黨委政府與黨員群眾之間的相互理解，預防化解社會矛盾、凝聚發展共識合力。比如，議事代表在日常聯系走訪中了解到，區第二人民醫院門診大樓改造項目要建設地下室，可能導致周邊居民房屋地基下沉等安全問題，及時提出了在施工過程中跟蹤評估居民房屋受損情況的建議，街道采納建議及早做好工作預案，有效化解了可能引發的矛盾沖突。崇賢街道召開發展壯大村級集體經濟專題協商會議，組織議事代表就如何利用區域位置、產業優勢、優惠政策發展壯大村級集體經濟進行深入協商，會后街道根據協商情況，制定出臺了相關意見和配套獎勵辦法，得到了議事代表的充分認可。

4、加強權力監督制約，構建透明責任政府。議事會議通過加強群眾監督，推動基層政府增強公開性和透明度，樹立責任意識。比如，提供了對政府的定期性督促機制。在每年兩度的民主協商議事會議的年度大會上，基層政府需要將本年度的重大公共事務的治理成績與問題向議事代表進行匯報。再比如，議事會議設置群眾參與互動環節，開展建設性輿論監督。街道干部需要限期答復反饋議事代表的問題，并接受議事代表的民主測評，不少干部坦言：“這既是一種壓力，但更是一種動力，促使自己扎實工作，以便交出一份滿意的答卷”。

五、探討

一項制度的產生、發展和完善，需要時間的累積和反復的實踐。街道民主協商議事會議制度本身和具體的操作執行仍然留有改進的空間。比如，如何把協商議事達成的共同意見上升到黨委、政府的決策，使之具有一定的法律效力；如何通過民主協商的平臺，形成上下聯動的矛盾發現、處理的閉合鏈條；如何優化議事代表結構，增強代表性提升履職能力；如何進一步發揮議事會議日常功能，避免出現形式化問題等等。下一步，將從以下幾方面著力加以完善。

1、優化代表構成，強化代表培訓。適當增加體制外人員比例，增強代表廣泛性，解決代表身份重疊、代表性不足的問題。在正式代表中，降低體制內人員比例，擴大體制外人員比例；在專題協商中，通過“1+ X”方式（“X”為特邀代表），廣泛邀請特定利益相關群體、特定領域專家學者等人員參與議事協商。將議事代表培訓納入街道人才教育培訓計劃，開展《監督法》、代表權力、義務、職責等法律政策培訓和政府工作難點、重點、熱點，區情、街情通報，議案建議書寫、預算工作等專題培訓。把代表履職實踐和業務培訓結合起來，通過代表視察、小組活動交流等形式提升代表素質水平。

2、完善協商平臺，突出專題議事功能。進一步突出發揮民主協商議事會議制度具體議事的功能。增加專題協商議事會議召開次數，有效防止制度“形式化”問題，同時通過吸納利益相關者或專業代表參與具體問題的協商討論，體現參與代表的“對口性”，實現“問題能解決、制度有實效、民眾能認同”的制度運作良性循環。

3、明確身份定位，厘清發展方向。因地制宜出臺政策法規,明確該項制度的身份地位、職能作用、行為規范及監督管理等，提供政策支持和制度平臺，規范運作管理。根據目前實際操作情況，可以把議事會議定位為社會組織的活動平臺，賦予“黨代會”、“人代會”、“政協會”審議監督、協商議事等多項功能，促使其發揮協商民主、基層治理作用。

4、加強上下聯動，推動協商民主多層、制度化發展。加強層級聯動，在具體操作層面，市級、區級政府職能部門下沉街道參與協商議事；在制度建設層面，加強層級制度聯動建設，保障“上情下達”與“下情上傳”使民眾及時了解政府階段工作重心，熱點、難點等，增進理解、消除誤解，同時保障代表所提議題質量，使政府準確掌握社會輿情，及時積極應對。

5、強化制度落實，提升社會治理水平。健全重大決策社會穩定風險評估機制,使重大決策可以通過民主協商議事會議這個平臺得到“討論”、“協商”，充分發揮議事會議制度的民主參與、信息溝通、協商議事功能，推動訴求表達、宣傳教育、矛盾調處、權益維護相統一，為化解矛盾、凝聚共識奠定基礎。