河北省張家口市宣化區(qū)：把服務(wù)作為農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的鮮明主題

加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，是黨的十八大著眼于夯實黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，推動基層黨組織建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展，提出的一項重大舉措。近年來，宣化區(qū)緊扣建設(shè)基層服務(wù)型黨組織這個主題，堅持將加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)作為統(tǒng)攬全區(qū)基層黨建工作的強力引擎，抓源頭、打基礎(chǔ)、補短板、強管理、促規(guī)范，著力破解基層黨建難題，趟出了一條基層黨建工作的固本強基之路，有效提升了基層黨建工作科學化、規(guī)范化、制度化水平。

一、背景與動因

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ)，是黨在農(nóng)村中的戰(zhàn)斗堡壘和領(lǐng)導(dǎo)核心。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，群眾致富要求、民主參與愿望、公共服務(wù)需求越來越強，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨著一些矛盾和困難，存在一些薄弱環(huán)節(jié)，具體表呈現(xiàn)出“四弱”現(xiàn)象。一是體制機制弱。一方面，由于《條例》和《組織法》中對“兩委”關(guān)系的確定、職責權(quán)力的劃分較為抽象，缺乏明確和具體規(guī)定，導(dǎo)致職能不清、責權(quán)不明，相互推諉扯皮，傳統(tǒng)的村級組織管理模式，已不能完全適應(yīng)新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。另一方面，近年來，在加強農(nóng)村基層組織建設(shè)方面進行了有益的探索，盡管產(chǎn)生了積極作用，但載體過多、提法較散，尚未進行有效整合，形成規(guī)范有序的管理體系，一定程度上影響聚集作用的發(fā)揮。二是組織功能弱。隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，出現(xiàn)了基地、大戶、聯(lián)合體、股份制、股份合作制和個體私營企業(yè)等不同類型的經(jīng)濟實體，一大批跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會、經(jīng)濟合作社等各類組織逐步形成，按行政區(qū)劃、隸屬關(guān)系等傳統(tǒng)方式組建和設(shè)置的黨組織模式，已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的趨勢需要，致使覆蓋層面出現(xiàn)了“空白”，黨的基層組織與新生社會經(jīng)濟組織出現(xiàn)了“脫節(jié)”。三是示范引領(lǐng)弱。黨建示范區(qū)打造前，全區(qū)共有農(nóng)村黨組織456個，可看、可聽、可信、可學的黨建示范點只有38個，僅占8.3%。特別是這些黨建示范點孤立地分散，典型帶動作用弱、輻射覆蓋范圍小、區(qū)域特色不突出等問題，嚴重影響了黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮。如何把黨建優(yōu)勢資源整合起來，把零星分散的示范點貫穿起來，黨建品牌效應(yīng)凸顯出來，亟需構(gòu)建一個“連點成線、連線拓面、彰顯特色、覆蓋全區(qū)”的綜合展示平臺作為支撐。四是服務(wù)載體弱。通過大量走訪調(diào)研，部分農(nóng)村黨組織仍然沿襲計劃經(jīng)濟經(jīng)濟時代行政命令的方式推進工作，有的甚至出現(xiàn)機關(guān)化、行政化的現(xiàn)象。相當部分農(nóng)村基層黨組織還存在著服務(wù)功能弱、服務(wù)體系不健全、服務(wù)載體抓手少等情況，這與當前黨員群眾日益增長的服務(wù)需求存在一定差距，這種強弱之間的反差已經(jīng)成為基層服務(wù)型黨組織建設(shè)亟需研究和解決的重要問題。

二、做法與成效

（一）抓綱舉目、頂層設(shè)計，建立一套規(guī)范有序的管理機制，著力解決基層組織架構(gòu)程序“不完善”問題。推行以鞏固一個體系（“六位一體”），完善兩大機制（“一定三有”和“一清四議兩公開”），健全三項制度（包聯(lián)責任、審計監(jiān)督、考核評議）為主要內(nèi)容的“一二三”基層組織建設(shè)和管理機制，構(gòu)建了一套科學有效、規(guī)范有序、保障有力約束激勵機制。建立健全“六位一體”村級組織體系。在大力推行“六位一體”村級組織體系的基礎(chǔ)上，突出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，明確各類組織的權(quán)限和職責，理順工作關(guān)系。探索建立社會型、產(chǎn)業(yè)型、協(xié)會型黨組織設(shè)置模式，融入到產(chǎn)業(yè)、覆蓋到黨員、輻射到農(nóng)戶，真正實現(xiàn)由組織全覆蓋到工作全覆蓋。東望山鄉(xiāng)常峪口聯(lián)合黨總支采用“黨組織+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，把黨的組織體系和工作觸角延伸到產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)。2011年常峪口集體收入突破46.7萬元，人均純收入達1.05萬元，被中央評為先進基層黨組織。深化拓展“兩項機制”。深化“一定三有”工作機制，建立了村干部基礎(chǔ)職務(wù)補貼定期增長和養(yǎng)老保險專項補貼機制，積極探索實施農(nóng)村黨組織書記連選連任激勵辦法。明確規(guī)定村書記連任3屆以上，村級經(jīng)濟發(fā)展較快、村情穩(wěn)定和諧的，有計劃地進行擇優(yōu)選拔。按照“一清四議兩公開”工作法標準，制定了村級議事清單，進一步嚴格決策程序，規(guī)范決策內(nèi)容，全面落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為村級各項事務(wù)規(guī)范運行提供有力保障。鞏固完善“三項制度”。包聯(lián)責任制度。按照處級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系包扶經(jīng)濟發(fā)展較快村、后進村和貧困村的原則，建立聯(lián)系點65個；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對本轄區(qū)所有行政村進行聯(lián)系包扶。審計監(jiān)督制度。區(qū)級審計審查由區(qū)農(nóng)牧局具體組織實施，重點是黨建示范村、后進村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計審查由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體組織實施，每年審計數(shù)量不少于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村總數(shù)的1/3，實現(xiàn)屆內(nèi)（3年）所有行政村審計審查全覆蓋。考核評議制度。采取實地查看、階段問效、“雙述雙評”等方式，對村級組織目標任務(wù)、中心工作和重點任務(wù)完成情況考核評議，考核評議結(jié)果與村干部評優(yōu)評先、選拔任用、績效補貼掛鉤。

（二）科學構(gòu)建、拓展功能，摸索一條行之有效的新路子，著力解決基層組織設(shè)置模式“不優(yōu)化”問題。加強服務(wù)型黨組織建設(shè)，必須創(chuàng)新黨組織設(shè)置模式，實現(xiàn)基層組織設(shè)置科學化、組織功能最大化、組織運行高效化。推行“區(qū)域聯(lián)建”模式，以大帶小，增強村級發(fā)展后勁。針對偏遠山區(qū)人口大量流向城鄉(xiāng)結(jié)合部或中心村的實際，由較大村黨組織書記擔任聯(lián)合黨組織書記，無合適人選的，擇優(yōu)選拔大學生村官、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)青年、農(nóng)村致富能手，整合空心村75個，建立聯(lián)合黨組織17個，有效解決了部分村思想亂、工作亂、村情亂、環(huán)境亂等問題。推行“強弱聯(lián)建”模式，取長補短，破解經(jīng)濟發(fā)展瓶頸。針對村級經(jīng)濟發(fā)展不平衡實際，一般整合2-3個行政村，建立聯(lián)合黨組織，由經(jīng)濟強村黨組織書記擔任聯(lián)合黨組織書記，整合行政村28個，建立聯(lián)合黨組織8個，有效解決了部分村思路不明確、經(jīng)濟發(fā)展緩慢等問題。推行“能人帶動”模式，典型引領(lǐng)，促進農(nóng)村穩(wěn)定和諧。針對村干部素質(zhì)不高、能力不強、不敢擔當?shù)膶嶋H，對組織渙散、經(jīng)濟發(fā)展滯后的農(nóng)村黨組織進行調(diào)整，連片建立聯(lián)合黨組織，有效破解了無人管事、無章理事和信訪問題多發(fā)頻發(fā)等問題。推行“化整為零”模式，分類設(shè)置，強化組織服務(wù)功能。針對人口規(guī)模較大、黨員數(shù)量不斷增多、黨組織功能覆蓋難度逐步加大的實際，對黨員人數(shù)50名以上、經(jīng)濟比較發(fā)達、村級建設(shè)水平較高的行政村,將村黨支部升格為黨總支，再按照行業(yè)、協(xié)會、產(chǎn)業(yè)等不同類別，將5個農(nóng)村黨總支分類設(shè)置為農(nóng)村、協(xié)會、企業(yè)等15個黨支部，切實加大了黨組織在各個領(lǐng)域、各個層面的覆蓋力度。

（三）整合資源、典型引路，打造一批貼入實際的示范區(qū)，著力解決基層黨建輻射帶動效應(yīng)“不明顯”問題。將具有相同基礎(chǔ)和特點的區(qū)域納入一個整體黨建工作范疇，進行通盤考慮，由點及面、多點成線、連線成帶，彰顯特色、放大優(yōu)勢，呈現(xiàn)出“點上開花，線上結(jié)果，面上出彩”的良好效果。在選點育點上下功夫。嚴格按照村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、區(qū)級審定自下而上逐級遴選程序，相繼選定了“雙培雙帶”、“無職黨員設(shè)崗定責”、“一清四議兩公開”、“為民服務(wù)全程代理”、“黨務(wù)村務(wù)公開”、“村級場所規(guī)范化建設(shè)”等221個區(qū)級示范點，確保示范的質(zhì)量品位和可塑性。在連點成線、匯線成面上下功夫。以張小線兩側(cè)為主，有效整合沙嶺子鎮(zhèn)屈家莊、太師灣、沙地房村，大倉蓋鎮(zhèn)梅家營、河家堰、李指揮莊村，東望山鄉(xiāng)常峪口、葛峪堡、元子河村的黨建資源；以洋新線兩側(cè)為主，有效整合洋河南鎮(zhèn)頭臺子、新范莊、趙家堡村，江家屯鄉(xiāng)江家屯村、古樹營村的黨建資源；以宣赤線兩側(cè)為主，有效整合賈家營鎮(zhèn)雙印子、西深溝村，顧家營鎮(zhèn)左家營、大堡子村，趙川鎮(zhèn)小村、要家房，李家堡鄉(xiāng)李家堡村的黨建資源，集中打造三大黨建示范區(qū)，真正做到了優(yōu)勢互補、資源共享、以城帶鄉(xiāng)、共同發(fā)展。在鞏固成效上下功夫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨組織書記分別簽定基層黨建示范工作責任狀，將每項工作都明確分工，責任到人。制定示范點考評要點46條，實行定時間、定目標、定責任、定獎懲“四定”管理，專門成立由區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期對各示范點交叉考核，互相評比打分，實現(xiàn)了查漏補缺，固強補弱、共同提高的良好效果。

（四）資源下沉、服務(wù)前置，搭建一流的便民惠民平臺，著力解決聯(lián)系服務(wù)群眾“不通暢”問題。服務(wù)型農(nóng)村基層黨組織，服務(wù)主體是黨員干部，服務(wù)客體是農(nóng)民群眾，只有將滿足群眾需要作為第一追求，著力推動服務(wù)力量向基層下沉、服務(wù)資源向基層聚集，服務(wù)觸角向基層延伸，才能提供“適銷對路”的服務(wù)。積極搭建“三大網(wǎng)絡(luò)”服務(wù)平臺。積極構(gòu)建以農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村治安防控、農(nóng)民文化服務(wù)為主要內(nèi)容的“三大網(wǎng)絡(luò)”，使農(nóng)村黨組織和黨員創(chuàng)先進、爭優(yōu)秀有具體的參與平臺。通過發(fā)揮農(nóng)村黨組織和黨員引領(lǐng)發(fā)展、維護穩(wěn)定、倡導(dǎo)文明三大作用，有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。著力搭建無職黨員發(fā)揮作用平臺。全面落實無職黨員“三爭一諾”機制，按照“因人設(shè)崗、因需設(shè)崗”的原則，設(shè)立“黨建工作崗”、“政策宣傳崗”、“村務(wù)監(jiān)督崗”、“創(chuàng)業(yè)示范崗”等崗位，為無職黨員發(fā)揮作用搭建了平臺。全區(qū)1800余名農(nóng)村無職黨員參與了“設(shè)崗定責”活動，協(xié)助解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題1689個。特別是宗教人口占78.6%的沙嶺子鎮(zhèn)屈家莊村還組織無職黨員成立義務(wù)巡邏隊，在維護社會治安、促進社會穩(wěn)定和諧方面發(fā)揮了積極作用。全力構(gòu)建“三平臺兩代辦雙問效”為民服務(wù)體系。在建好三級平臺，推行兩個代辦的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了公開評議、跟蹤督辦雙重問效機制，構(gòu)建起了權(quán)責明晰、程序快捷、運行有序、獎懲分明的“三平臺兩代辦雙問效”便民服務(wù)體系，將婚姻登記等21個事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦結(jié)，明確121個直辦、代辦、領(lǐng)辦、咨詢事項，實現(xiàn)窗口前置、服務(wù)前移。區(qū)財政為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)列支10萬元作為啟動資金，全面加強13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心建設(shè)；每年列支50萬元資金，對代辦員進行績效補貼，激發(fā)代辦人員服務(wù)熱情。

三、思考與啟示

（一）健全規(guī)范的組織運行機制，是加強服務(wù)型黨組織建設(shè)的組織保證。實踐證明，任何工作正常運行，必須建立一套科學有效、規(guī)范有序、保障有力的制度機制來約束，創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織活動也不外乎此。以制度形式細化了村黨組織和村委會職責，明確功能定位，以制度形式固定下來，為推動農(nóng)村基層組織規(guī)范有序運行提供了保證。探索實施的連選連任激勵辦法，有效地激發(fā)了農(nóng)村黨組織書記的內(nèi)生動力；深化“一清四議兩公開”運行機制，全面推行審計監(jiān)督制度，有效解決農(nóng)村“三資”管理不規(guī)范、資產(chǎn)狀況不清、賬物不符、資產(chǎn)閑置浪費甚至流失等問題，從源頭上治理并消除引發(fā)信訪穩(wěn)定問題的隱患，有力地維護了農(nóng)村穩(wěn)定和諧。

（二）科學合理的組織設(shè)置模式，是基層黨組織做好服務(wù)工作的重要依托。加強服務(wù)型黨組織建設(shè)，要不斷適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展、社會組織結(jié)構(gòu)深刻變化和基層黨組織拓展服務(wù)功能的新形勢，進一步創(chuàng)新黨組織設(shè)置模式，以組織設(shè)置的調(diào)整優(yōu)化有效整合服務(wù)資源，實現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢互補、以強帶弱、促進共同發(fā)展。探索推行的區(qū)域聯(lián)建、強弱聯(lián)建、能人帶動、化整為零“四大模式”，既破解了當前農(nóng)村發(fā)展存在的瓶頸，又找準了基層黨組織作用發(fā)揮的有效途徑，進一步擴大了基層黨組織覆蓋面，延伸了工作觸角，真正凸顯“擴散效應(yīng)”，在加快發(fā)展、服務(wù)民生、推動轉(zhuǎn)型中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

（三）可學可比的黨建示范窗口，是基層黨組織互促共進的動力引擎。示范，顧名思義，就是樹立榜樣，供人學習，黨建示范區(qū)的生命力在于樣板作用。精心培育打造亮點紛呈、連點成線、連線成面、縱橫交錯、輻射全區(qū)的“三大”黨建示范區(qū)，以板塊的方式成片推進，既克服僅用幾個“點”來代表一條線、一大片，“盆景”色彩濃重的問題，實現(xiàn)了從“幾枝獨秀”向“全面開花”轉(zhuǎn)變，又將提升老示范點與培養(yǎng)新示范點的工作結(jié)合起來，讓老示范點相互啟發(fā)、相互促進、相互競爭，產(chǎn)生出持久廣泛的集群效應(yīng)，實現(xiàn)以樣本引領(lǐng)整體，以示范帶動全局，達到一花引來百花香的實效。

（四）創(chuàng)新務(wù)實管用的服務(wù)載體，是基層黨組織提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的有力抓手。實踐證明，就黨建抓黨建，沒有出路，難成正果。基層黨組織必須明確以服務(wù)為核心這個功能定位。

以群眾需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮無職黨員作用，真正讓黨組織與黨員、黨員與群眾聯(lián)起來、動起來，逐步形成黨組織—黨員—群眾三位一體、互通聯(lián)系的完整體系，實現(xiàn)了組織意圖與群眾意愿的高度結(jié)合。創(chuàng)造性推進“三大網(wǎng)絡(luò)”服務(wù)平臺、“三平臺兩代辦雙問效”為民服務(wù)體系等基層黨組織服務(wù)載體和平臺建設(shè)，著力推動服務(wù)力量向基層下沉、服務(wù)資源向基層聚集，服務(wù)觸角向基層延伸，使服務(wù)內(nèi)涵由“單打一”向“多元化”拓展,讓服務(wù)接地氣、受歡迎、可持續(xù),有效打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”。