廣東佛山禪城區(qū)：探索實踐區(qū)域化黨建 引領基層治理創(chuàng)新

2015年，佛山市委提出“大黨建、大服務、大治理”理念，突出基層黨建與基層治理創(chuàng)新相結合，推進“堡壘型+服務型”黨組織建設,全面構建“1+N+X”區(qū)域化大黨建格局。禪城區(qū)積極展開探索實踐，堅持把推進區(qū)域化黨建放在創(chuàng)新基層治理的大格局中系統(tǒng)謀劃，通過強化核心、凝聚力量、共享資源、溝通黨群，實現(xiàn)民心在基層聚集、問題在基層解決、服務在基層拓展，以黨建工作推動和引領基層治理創(chuàng)新。

一、禪城探索實踐區(qū)域化黨建背景

作為佛山市的中心城區(qū)，禪城區(qū)近年來城市化進程不斷加快，對基層黨建和基層社會治理提出新挑戰(zhàn)。一是區(qū)域內(nèi)黨組織共存但融合度不高。禪城區(qū)城鄉(xiāng)結合、村居交錯，出現(xiàn)機關、農(nóng)村、社區(qū)和“兩新”組織等黨組織在一定區(qū)域內(nèi)共存的現(xiàn)象，基層黨組織的設置和作用發(fā)揮出現(xiàn)重疊、交錯甚至薄弱、真空等問題，黨組織條塊分割、資源分散、黨員管理服務覆蓋面不廣、黨員發(fā)揮作用平臺欠缺等問題也不同程度存在，基層黨建工作統(tǒng)籌推進不足。二是基層社會治理難度加大。隨著社會管理重心的下移以及“小政府、大社會”治理格局的不斷發(fā)展，分散的基層力量和資源難以滿足社會管理需要。新形勢下，外來務工人員和高層次人才不斷流入，社會各類人員流動性不斷增強，人與單位的終身依附關系逐漸弱化，大量不同職業(yè)身份、不同隸屬關系、不同利益需求的社會群體聚居在社區(qū)，基層黨組織面對的工作對象呈現(xiàn)復雜性和多樣性。三是市區(qū)力量資源較為豐富。在市區(qū)中心，除了禪城區(qū)自身擁有的黨組織外，還聚集著189個市直機關事業(yè)單位黨組織、584個“兩新”組織以及176個志愿者團隊等，都是基層治理的重要力量資源。從行政角度來看，政府的職能是有限的，但從服務角度來看，黨的作用發(fā)揮是沒有邊界的，這就需要基層黨建工作形成區(qū)域化思路，通過實現(xiàn)黨組織、黨的工作和黨員作用發(fā)揮的全面覆蓋，提升基層黨組織服務區(qū)域社會的能力，帶動社會、企業(yè)、公民參與社會管理，最終實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)、公民共同治理大格局。

二、主要做法和特點

（一）明確方向，圍繞“堡壘型+服務型”，夯實區(qū)域化黨建工作基礎

禪城區(qū)通過黨群工作聯(lián)席會議、區(qū)域化黨建每周例會、區(qū)域化黨建微信群等工作機制，統(tǒng)籌組織、社工、民政和工青婦、鎮(zhèn)街等工作力量，黨群互動，上下聯(lián)動，共同推進區(qū)域化黨建工作。針對禪城實際情況，著重抓好“架構、制度、平臺”三要素建設。

1、緊扣“1+N+X”，構建核心明確、統(tǒng)籌力強的區(qū)域化黨建組織架構。在不打破村居黨組織原有運行機制的基礎上，按照“1+N+X”的模式，選準配強“1”這個龍頭，充分發(fā)揮其核心作用，帶頭統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)“N”個黨組織、“X”個區(qū)域外黨組織和其他社會組織，搭建區(qū)域化黨建組織架構。同時，注重將區(qū)域化黨建和整治軟弱渙散基層黨組織結合起來，由工作基礎好、戰(zhàn)斗力強的黨組織帶動整頓和提升。

2、規(guī)范與創(chuàng)新相結合，構建有效凝聚力量、共享資源的制度基礎。出臺區(qū)域化黨建“1+5”系列文件[ “1+5”系列文件：《關于全面推進區(qū)域化黨建工作的實施意見》、《2015年基層黨建工作考核實施方案》、《區(qū)域化黨建工作分階評估方案》、《“兩新”黨組織屬地化管理指導意見》、《機關黨組織開展“雙聯(lián)系”活動工作方案（試行）》、《機關黨組織開展“雙聯(lián)系”活動工作指引》。]和工作手冊，確定協(xié)商議事、教育管理、溝通服務3類8項基本制度，形成制度清單，規(guī)范區(qū)域化黨建運行機制。如黨建聯(lián)席會議制度促進黨組織力量統(tǒng)籌和溝通常態(tài)化，雙聯(lián)系制度促進機關黨組織和黨員力量下沉社區(qū)服務基層，兩新黨組織屬地管理制度促進兩新黨員教育管理落到實地、落到實處。在制度規(guī)范基礎上，鼓勵根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，積極創(chuàng)新，建立行之有效的工作機制。

3、充分應用信息化手段，構建適應多元需求的區(qū)域化黨建工作平臺。針對區(qū)域化黨建格局中，黨員規(guī)模大，類型多樣的特點，以祖廟培德社區(qū)、石灣麗豪社區(qū)先行試點，搭建基層各類黨組織共建共享，教育、管理、溝通、服務“四位一體”的工作平臺。目前，全區(qū)統(tǒng)一的黨建信息平臺已初步建立起來，并在部分村居先行試點使用。通過“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”，實現(xiàn)對各類黨員的動態(tài)跟蹤管理和參與式教育，以及對區(qū)域內(nèi)群眾需求的科學分析，使黨員教育管理更接地氣、黨員發(fā)揮作用更貼近群眾，對黨員干部和入黨積極分子“8小時”之外的跟蹤了解更加有效。

（二）統(tǒng)籌力量，對接需求，推動基層黨組織在溝通黨群、提升服務中增強凝聚力

以“架構、制度、平臺”要素建設為基礎，區(qū)域化黨建有效推動力量整合和資源共享，促進群眾需求與社會服務供給有機對接。

1、統(tǒng)籌整合各種力量促進多元參與。通過區(qū)域化黨建，使黨的各類組織在基層結成一張網(wǎng)，既有明確的核心，又能不斷容納新的力量，有效解決了條塊分割、力量分散的問題，“單兵作戰(zhàn)”變成了“兵團作戰(zhàn)”。一批機關事業(yè)單位黨組織、兩新黨組織、志愿者組織成為服務基層群眾的重要力量，一批在職黨員、離退休老黨員、流動黨員以及“三官一師”成為群眾工作骨干。189個市、區(qū)直機關事業(yè)單位黨組織進駐基層，結合自身優(yōu)勢和村居實際開展服務，解決基層困難，并在參與服務中探索基層工作路徑。工青婦群團組織發(fā)揮樞紐作用，聯(lián)結250個社會組織、176個志愿者團隊參與區(qū)域化黨建。市區(qū)兩級團委組織在禪城實施“青年123社區(qū)行動”，開展“農(nóng)村分紅青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)”項目試點。區(qū)婦聯(lián)在蘭桂等社區(qū)試點，以婦建促黨建，推動商圈黨建取得明顯效果。區(qū)社工委以“黨建+公益”的模式，舉辦社區(qū)公益創(chuàng)客大賽，吸引社會資金140多萬、公益項目30個下沉到基層。

2、更多渠道掌握社情民意。區(qū)域化黨建和一門式行政服務改革、直聯(lián)工作有機結合，通過區(qū)域化黨建平臺，將4個渠道的數(shù)據(jù)信息：即“一門式”行政服務沉淀的群眾需求數(shù)據(jù)、直聯(lián)制收集的群眾意見建議、村居日常工作中收集的問題、參與區(qū)域化黨建的各類黨員情況反映進行綜合梳理，分析評估區(qū)域內(nèi)群眾需求特點和區(qū)域治理中的突出問題，形成“群眾需求清單”，作為區(qū)域化黨建推動基層治理的重要抓手，目前共形成8類61項“群眾需求清單”[ 8類需求清單：黨的建設、環(huán)境衛(wèi)生、教育文化、困難幫扶、社會治安、基層治理、市政交通、醫(yī)療社保等8類。]。

3、針對需求推送特色服務。針對各區(qū)域的“群眾需求清單”，制定“特色服務清單”，涵蓋困難群體幫扶、健康醫(yī)療服務、入學入園與學生托管、就業(yè)創(chuàng)業(yè)與培訓、家庭綜合服務、新市民服務等6個類別。不同區(qū)域根據(jù)需求“點菜”，兩個清單對接，為區(qū)域的群眾提供更加精準、有效的特色服務，如祖廟培德片區(qū)根據(jù)轄區(qū)老年人、殘疾人多的特點，開展“健康培德”服務。石灣紅衛(wèi)社區(qū)針對社區(qū)貧困家庭較多的實際，開設“愛心學堂”，為包括外來工子女在內(nèi)的轄區(qū)孩子提供教育服務。由于服務貼近了群眾需求，多方參與又提供了力量上支持，促使原來零星的服務活動轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的服務項目。“創(chuàng)客·聚力”、“大數(shù)據(jù)·微服務”、“健康培德”、“社區(qū)公益創(chuàng)客”等服務項目，成為基層黨組織服務群眾的重要抓手。

4.突出發(fā)揮黨組織和黨員作用。通過區(qū)域化黨建，整合片區(qū)黨建資源，推行黨組織和黨員積分制，推動機關黨組織和黨員、“兩新”黨組織和黨員、流動黨員積極參與社區(qū)服務，開展志愿服務等活動，使得志愿服務、參與學習等成為黨員的行動自覺。既增強了基層黨員的歸屬感、使命感，也達到了寓教育管理于服務的目的。如祖廟街道鐵軍社區(qū)依托鐵軍紅色教育資源，與佛山市委黨校、干休所等單位黨組織共建合作，組建“紅色教育講師團”，傳承鐵軍精神。同時，注重發(fā)揮流動黨員服務外來人口的作用，以南莊鎮(zhèn)吉利村、祖廟街道東升村和蘭桂社區(qū)為試點，積極尋找、教育、引導流動黨員，參與區(qū)域內(nèi)的各類黨建活動，為同籍的外來人口提供針對性服務，提升外來人口的認同感和歸屬感。

（三）結合區(qū)域?qū)嶋H，堅持問題導向，推動基層黨組織在基層治理中發(fā)揮核心作用

推進區(qū)域化黨建的過程中，禪城區(qū)不搞簡單化、一刀切，而是在始終緊扣基層黨組織核心作用的前提下，區(qū)分城市社區(qū)、農(nóng)村、城鄉(xiāng)結合部、園區(qū)和商圈等5種區(qū)域類型，針對不同區(qū)域面臨的實際治理難題，有的放矢，有所側(cè)重，分類指導，分步推進。

在城市社區(qū)，致力于培育社區(qū)意識，共建和樂家園。新的城市建成區(qū)群體知識結構相對較高，離退休黨員多，重點是以離退休黨員參與社區(qū)服務為切入點，培育“社區(qū)家園，鄰里守望”的意識；舊城區(qū)社區(qū)困難群體相對集中，重點是整合力量和資源，解決群眾切身利益問題。石灣的麗豪和祖廟的培德，就是這兩種社區(qū)的典型，麗豪社區(qū)以離退休人員為主開展“志愿服務一條街”活動；培德社區(qū)推出長者飯?zhí)谩Ⅻh員義診室等微服務，解決老年人用餐、醫(yī)療等問題。

在農(nóng)村社區(qū)，致力于促進社群融合、社會和諧。外來人口較為集中的村居，以兩新組織黨員、流動黨員管理服務為切入口，發(fā)揮黨員在外來人口管理中的正能量，幫助外來人口更好地融入生活，增強歸屬感。如南莊的紫南村以揮黨委核心引領作用，產(chǎn)業(yè)項目建設和企業(yè)黨組織建設“三同步”[ “三同步”:項目引進和黨組織設置同步籌劃、項目建設和黨組織建設同步落地、企業(yè)服務和黨員教育管理同步開展]，使外來黨員和外來人口加快融入。返鄉(xiāng)大學生和退伍軍人較多的村居，重點抓好返鄉(xiāng)黨團員教育管理，試點開展“農(nóng)村分紅青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)”項目，引導青年成為村居發(fā)展的正能量。

在城鄉(xiāng)結合部，致力于解決區(qū)域管理的重點、難點問題。農(nóng)村與社區(qū)“插花”交錯地帶，村與居納入同一片區(qū)開展區(qū)域化黨建，通過黨組織這個紐帶，建立了黨員教育、就業(yè)用工、聯(lián)防聯(lián)控、安全保障、便民服務等“五大”工作平臺，把各種利益關系方、片區(qū)資源統(tǒng)籌起來，共謀發(fā)展，促進片區(qū)和諧。

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和商圈，致力于凝聚人才，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。智慧新城、佛山軟件園和華南電源產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展區(qū)域化黨建，把黨員教育管理與服務人才結合起來，在思想引導的基礎上，為來高層次人才提供互動交流、思維碰撞的平臺。如智慧新城黨委帶動區(qū)域內(nèi)的“X”組織，打造“創(chuàng)客·聚力”品牌，通過定期舉辦沙龍活動，凝聚、服務區(qū)域內(nèi)人才，為人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)搭建平臺。

三、區(qū)域化黨建推動大黨建格局構建成效明顯

通過推進區(qū)域化黨建，不僅盤活了機關、“兩新”等黨組織的力量資源，給他們提供了接觸群眾、服務基層的途徑，還帶動各類群團參與，推動了大黨建格局的構建，形成了全社會共抓黨建的良好局面。基層黨組織在統(tǒng)籌力量和資源中增強了向心力，在“聯(lián)系服務群眾最后一公里”中增強了凝聚力，在解決基層治理難題中樹立了威信，鞏固了黨組織在基層各類組織、各類群體中的核心地位。

（一）基層黨組織自身建設得到加強。一方面，黨組織在基層各項事業(yè)的領導核心地位得到加強。通過推行區(qū)域化黨建，將區(qū)域內(nèi)各類黨組織、群團組織、社會組織納入到大黨建格局，統(tǒng)籌力量、資源，加強橫向聯(lián)系，突破以往“人情式”、“援助式”等傳統(tǒng)型“共建”關系，實現(xiàn)了黨建資源跨行業(yè)、跨領域、跨區(qū)域融合，形成了以基層黨組織為核心的區(qū)域化黨建“共同體”，基層黨組織統(tǒng)籌資源的能力明顯增強，少部分“沉睡”的黨組織也被喚醒，基層黨組織的領導核心地位不斷得到加強和鞏固。另一方面，基層黨員教育管理得到強化。通過區(qū)域化黨建，推動機關黨員、流動黨員、“兩新”組織黨員積極參與社區(qū)服務，參與區(qū)域內(nèi)組織生活。如南莊鎮(zhèn)吉利村組織開展“黨員志愿者尋找身邊流動黨員”活動，今年以來新增編入流動黨員累計20余名，在參與區(qū)域活動、提供服務發(fā)揮重要作用，形成“關系在企業(yè)、活動在區(qū)域、奉獻雙崗位”的黨建文化新常態(tài)。

（二）基層黨組織溝通協(xié)調(diào)機制得到完善。區(qū)域化黨建將區(qū)域內(nèi)各黨組織有機聯(lián)合起來，打破以往屬地內(nèi)各黨組織“各自為政”的壁壘，初步實現(xiàn)了村居黨建和社會源配置的優(yōu)化、組織效能的提升。建立黨建聯(lián)席會議制度，村居聯(lián)合黨委全體成員或聯(lián)合黨委委員定期或根據(jù)工作需要召開會議，并邀請工、青、婦等群眾組織代表參加，共同商議村居黨建和社會事務，促進了黨組織力量統(tǒng)籌和溝通常態(tài)化。建立兼職委員制度，通過吸收區(qū)域內(nèi)熱心社會事務的企事業(yè)單位代表、外來務工人員代表等人員擔任村、社區(qū)黨組織兼職委員，參與農(nóng)村、社區(qū)建設管理重大事項的協(xié)商和監(jiān)督。此外，推行“駐點聯(lián)系”和“雙聯(lián)系”制度，更是打通了市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級溝通渠道，實現(xiàn)力量和資源的有效流通和精準對接，大幅提高基層治理能力。

（三）基層黨組織聯(lián)系服務群眾能力得到提升。一是黨員服務群眾隊伍得到充實。一批在職黨員、離退休老黨員、流動黨員以及“三官一師”積極參與區(qū)域化黨建，成為聯(lián)系服務群眾的工作骨干。全區(qū)村（社區(qū)）共成立黨員志愿者服務隊219支，擁有6043名黨員志愿者。二是統(tǒng)籌資源能力得到增強。一批基層村居黨組織通過開展區(qū)域化黨建，統(tǒng)籌資源的能力得到鍛煉和增強。深村黨委在市委辦團隊協(xié)助下，解決環(huán)境整治難題；永新村黨委聯(lián)合區(qū)委政法委，開展安全小區(qū)綜合管理服務試點，探索出流動動員服務新市民的新路子；祖廟蘭桂社區(qū)黨委聯(lián)合共青團力量，推行“嶺南天地志愿導賞員”服務，解決了景區(qū)游客較多、講解服務力量不足的問題。三是陣地建設得到發(fā)展。通過整合區(qū)域內(nèi)黨建資源，加大基層黨組織辦公活動場所等基礎性設施建設投入，充分拓展其綜合服務功能，滿足群眾活動、學習、生活、娛樂等需求，全區(qū)成立黨群活動中心160個，社區(qū)服務中心128個。由于服務貼近了群眾需求，多方參與又提供了軟件和硬件上的雙重支持，促使原來零星的服務活動轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的服務項目。

區(qū)域化黨建自下而上，發(fā)揮各類基層黨組織能動性和工作合力，駐點聯(lián)系自上而下，主動深入基層聽民意、解難題，讓群眾切身感受到黨組織就在身邊，黨的關懷和服務就在身邊。

四、推進區(qū)域化黨建工作的幾點體會

區(qū)域化黨建是一項久久為功的長期性黨建工程，需要有“板凳要坐十年冷”的韌勁，也要有“日拱一卒”的干勁。推進區(qū)域化黨建工作過程中，主要有以下幾點體會。

（一）基層黨組織書記是關鍵。區(qū)別于上海以鎮(zhèn)街為基本單元的區(qū)域化黨建工作，禪城的區(qū)域化黨建是以村（社區(qū)）為基本單元。這樣的模式能及時掌握群眾需求，精準推送服務，但也對村（社區(qū)）黨組織書記提出了更高的要求。因此，衡量一個區(qū)域的區(qū)域化黨建落實到不到位，關鍵就是基層黨組織的書記必須在思想上高度重視，真正發(fā)揮出作用。實踐證明，基層黨組織書記決定了區(qū)域化黨建成功與否。

（二）解決問題是重點。開展區(qū)域化黨建，強化黨員教育管理，禪城區(qū)堅持問題導向，以解決問題為落腳點來推動區(qū)域化黨建工作。比如深化“駐點聯(lián)系”工作過程中，立足于從三個層面解決群眾問題：一是解決群眾反映的具體問題；二是通過群眾反映的具體問題，去歸納問題，達到解決普遍性問題的效果；三是無法解決具體問題時，做好解釋或安撫工作，進一步密切黨群關系，提高黨組織在群眾心中的地位。牢牢把握住解決問題這一重點，區(qū)域化黨建才有意義。

（三）現(xiàn)代信息技術是支撐。運用信息技術加強和改進基層黨的建設，是適應新形勢、新變化、新要求，保持基層黨組織先進性，著力提高基層黨建科學化水平必然選擇。禪城區(qū)“一門式”政務平臺共積累沉淀了約60萬條民生數(shù)據(jù)，通過對這60萬條“大數(shù)據(jù)”的挖掘、分析、研判，掌握片區(qū)村居民基本情況以及黨建資源，才精準確定黨建工作的發(fā)力點，實現(xiàn)區(qū)域資源深度融合。

（四）制度機制是保障。推進區(qū)域化黨建工作，必須要依靠責任清晰、分工明確、溝通順暢、監(jiān)督有力的制度。要大力推進制度建設，形成用制度管事、管人的工作格局，實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、長效化，使基層黨組織自覺落實責任制，不斷增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

五、堅持推動區(qū)域化黨建縱深發(fā)展

下一步，要不斷健全區(qū)域化黨建的工作制度和機制，進一步強化基層黨組織核心領導作用，發(fā)動更廣泛社會領域的黨組織、黨員參與基層治理，以黨建引領社會基層治理創(chuàng)新。 （一）規(guī)范建設，推動區(qū)域化黨建工作常態(tài)化、制度化、長效化。對我區(qū)區(qū)域黨建工作情況進行梳理歸納，提煉經(jīng)驗做法。一方面，完善“制度、需求、服務”三個清單，形成完善有效的日常運行機制。另一方面，利用網(wǎng)絡、媒體、座談交流等形式，加大對區(qū)域化黨建典型經(jīng)驗的內(nèi)外宣傳，為全區(qū)區(qū)域化黨建工作樹榜樣，全面推動區(qū)域化黨建工作。

（二）擴面提質(zhì)，建立更多示范點帶動提升區(qū)域化黨建工作。推動一批示范點建設，進一步完善規(guī)范設施配套，打造標準化建設，增強工作的可復制性和可推廣性，以點帶面，全面提升我區(qū)區(qū)域化黨建工作；加大各區(qū)域黨組織交流學習力度，著力培養(yǎng)一批優(yōu)秀基層黨組織書記，用好分階評估機制，強化分類指導，增強工作推動力，提升區(qū)域化黨建的工作效率和質(zhì)量。

（三）筑牢堡壘，不斷強化黨組織堡壘作用發(fā)揮和黨員教育管理。建好用好區(qū)域化黨建信息平臺，充分對接“一門式”系統(tǒng)、社會綜合治理云平臺系統(tǒng)，建立涵蓋黨組織、社會組織、黨員及入黨申請人等各類信息的區(qū)域黨建數(shù)據(jù)庫。同時，結合黨員教育管理積分制等制度，推動黨建資源整合、黨員教育管理等工作信息化，使黨組織更方便、有效地組織活動，黨員更加便捷、高效地參與。

（四）化解矛盾，統(tǒng)籌各方力量參與基層社會治理。進一步強化基層黨組織核心地位，凝聚力量、共享資源，扎扎實實做好基礎性工作，保障基層黨組織的“四項權利”（人事安排權、重要事項決定權、領導保障權和管理監(jiān)督權），從源頭上減少矛盾糾紛和不穩(wěn)定隱患，努力解決歷史積案，維護群眾合法權益，推動解決群眾切身利益問題。