江蘇泗陽：創(chuàng)建“小村監(jiān)事會”構(gòu)建農(nóng)村“小微權(quán)力”監(jiān)督規(guī)范體系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)新局面和黨風(fēng)政風(fēng)新氣象。如何將從嚴(yán)治黨要求向農(nóng)村基層黨組織延伸，真正實現(xiàn)管全黨、治全黨，是擺在當(dāng)前基層黨的建設(shè)工作實踐中一個緊迫而關(guān)鍵的問題。江蘇泗陽縣從全面從嚴(yán)治黨的高度出發(fā)，從全面監(jiān)督村級“小微權(quán)力”入手，在全縣238個村組建“小村監(jiān)事會”，突出事前參與決策、事中參與監(jiān)督、事后參與評議，切實把村級“小微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，有力地打通了從嚴(yán)治黨的“神經(jīng)末梢”�！靶〈灞O(jiān)事會”一經(jīng)推出，就引起了各方關(guān)注，《農(nóng)民日報》、《新華日報》、《江蘇衛(wèi)視》等媒體先后聚焦報道。

一、背景

村級組織權(quán)力雖小，但直接面對群眾、關(guān)系民生，實則是人民群眾感受最深刻、關(guān)注最迫切的權(quán)力。村干部不是“官”，但是與群眾朝夕相處，一定程度上代表著黨在基層的形象。如何正確行使“小微權(quán)力”，是關(guān)系到黨在農(nóng)村群眾基礎(chǔ)的大事。推行農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范化運(yùn)行，把權(quán)力曬在“陽光”下，有利于基層基礎(chǔ)建設(shè)和地方的長治久安。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)村基層擁有的可支配資源日益增加，村干部權(quán)力明顯增強(qiáng)。當(dāng)前，由于少數(shù)村干部規(guī)矩意識不強(qiáng)，侵害農(nóng)民群眾利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了黨在農(nóng)村群眾中的形象，干擾了黨的政策在農(nóng)村的落實。因此，構(gòu)建農(nóng)村“小微權(quán)力”監(jiān)督體系，打通從嚴(yán)治黨“最后一公里”迫在眉睫，這既是推進(jìn)農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范化運(yùn)行的應(yīng)有之義，也是黨和國家根據(jù)全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的新形勢，對基層黨組織、黨員干部所提出的新要求，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

長期以來，盡管村務(wù)監(jiān)督工作在法理上不斷健全完善，但相關(guān)的體制機(jī)制還不完善、不健全，缺乏規(guī)劃統(tǒng)一、行而有效的監(jiān)管機(jī)制，村務(wù)監(jiān)督委員會成員開展工作時無章可循，導(dǎo)致對其職責(zé)和權(quán)力的運(yùn)用還不到位，運(yùn)行還不規(guī)范，措施還不得力。有的村民監(jiān)督委員會有名無實、形同虛設(shè)；有的村民監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)人“監(jiān)督”意識差、“附屬”意識強(qiáng)，主動放棄監(jiān)督權(quán)，一心只做老好人；更有甚者，對村委會一班人的違法亂紀(jì)行為不僅不敢站出來揭露和糾正，甚至和村委會干部同流合污，導(dǎo)致對村級權(quán)力的規(guī)范約束成效不明顯。十八大以來，從中央到基層高度重視村級監(jiān)督工作，把加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)提上了重要日程。如何將法律文本規(guī)定的原則性要求轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實操作性強(qiáng)的運(yùn)行機(jī)制，如何避免村務(wù)監(jiān)督委員會流于形式、成為擺設(shè)，亟需基層從農(nóng)村實際出發(fā)加強(qiáng)探索創(chuàng)新。

二、做法

針對村務(wù)監(jiān)督中存在的定位不清、運(yùn)轉(zhuǎn)不力等問題，泗陽縣堅持問題導(dǎo)向，圍繞從嚴(yán)治黨、鄉(xiāng)村善治破解難題，在村一級創(chuàng)新組建“小村監(jiān)事會”，通過擴(kuò)充權(quán)力、擴(kuò)展環(huán)節(jié)、擴(kuò)大職能，著力構(gòu)建農(nóng)村“小微權(quán)力”監(jiān)督規(guī)范體系，實現(xiàn)給群眾一個明白，還村干部一個清白，村民對村級組織的滿意度達(dá)98.2%。

1.擴(kuò)充權(quán)力，實現(xiàn)運(yùn)行“無障礙”。厘清權(quán)力范圍，建立“小村監(jiān)事會”權(quán)力清單12條，重點聚焦村級“三資”管理、村級建設(shè)項目、惠農(nóng)政策落實等重要事項，賦予其列席權(quán)、審核權(quán)、查證權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和直報權(quán)等權(quán)力�！靶〈灞O(jiān)事會”由村黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織辦“雙重管理”�！靶〈灞O(jiān)事會”成員日常列席村“兩委”會議，對村務(wù)財務(wù)公開情況和財務(wù)報賬前的原始憑證進(jìn)行審核，有權(quán)隨時查閱與監(jiān)督事項有關(guān)的文件資料，對村務(wù)事項和村干部履職情況進(jìn)行質(zhì)詢，對不按程序規(guī)定和民主議事規(guī)則作出決定的事項、村干部的腐敗線索等，及時向村黨組織反映，必要時可直報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。今年以來，全縣238個“小村監(jiān)事會”糾正財務(wù)收支等問題316起，挽回經(jīng)濟(jì)損失95萬元。

2.擴(kuò)展環(huán)節(jié)，實現(xiàn)監(jiān)督“全過程”。編制“小村監(jiān)事會”工作流程圖，將過去的事后監(jiān)督延伸為事前、事中、事后全程監(jiān)督。事前參與決策，通過上門走訪、個別約談和議事日等形式收集群眾意見，為村“兩委”決策提供依據(jù)、提出建議；將監(jiān)事會成員列席村“兩委”決策會議作為強(qiáng)制條件，確保村級決策執(zhí)行民主議事規(guī)則和程序。事中跟蹤監(jiān)督，實行“一事一監(jiān)督”，全面掌握工作進(jìn)展，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出監(jiān)督意見。事后組織評議，及時檢查財務(wù)收支等情況，通過公開欄、召開會議、個別反饋等形式公布監(jiān)督結(jié)果，對村級重大事項落實情況征集群眾意見、進(jìn)行綜合評估，并對群眾詢問質(zhì)疑作出解釋。今年以來，共監(jiān)督各類事項9350件，提出監(jiān)督意見3630條，回應(yīng)群眾質(zhì)疑1120條。

3.擴(kuò)大職能，實現(xiàn)效用“最優(yōu)化”。“三突出、三體現(xiàn) ”明確“小村監(jiān)事會”選人標(biāo)準(zhǔn)，突出公道正派、威望較高，體現(xiàn)群眾信任度；突出與村干部無直接親緣及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，體現(xiàn)人選公正性；突出有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、樂于奉獻(xiàn)，體現(xiàn)工作獨立性。在此前提下，通過黨員會議推薦、村民自薦或聯(lián)名舉薦、村民代表會議選舉等“兩薦一選”程序，每個村產(chǎn)生群眾信任度高的“小村監(jiān)事會”成員3—5名。利用“小村監(jiān)事會”這一優(yōu)勢，將其職能由單一的村務(wù)監(jiān)督拓展至多元的民意收集、矛盾調(diào)處、政策宣傳等方面，在推動“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的同時提升村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)效能。通過上門走訪、個別約談和黨群議事日等多種途徑，今年以來，“小村監(jiān)事會”為村“兩委” 收集反饋村民訴求3100個、發(fā)展建議5140條，化解矛盾糾紛3720起，較好地實現(xiàn)了鄉(xiāng)村善治。

三、成效

1.化解基層干群“信任危機(jī)”，搭建了干群關(guān)系“連心橋”。目前，由于征收拆遷、土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)、歷史遺留問題等，農(nóng)村矛盾較多、群眾訴求較多、信訪問題較多，這些問題短時間內(nèi)無法得到徹底解決，造成干群關(guān)系緊張，村干部普遍遭遇“信任危機(jī)”，既牽扯了村干部大量工作精力，又影響村級重點工作開展推進(jìn)。一方面，“小村監(jiān)事會”通過對村務(wù)、財務(wù)的全過程監(jiān)督，客觀公正反饋信息，給群眾一個明白，還村干部一個清白，成為融洽干群關(guān)系的橋梁紐帶。另一方面，“小村監(jiān)事會”基于其人員組成的公信力及突出的工作成效，衍化成小村“信訪局”，獲得了群眾的信任與支持，化解了大量的矛盾問題，讓村支“兩委”得以騰出更多的精力，帶領(lǐng)村民謀發(fā)展奔小康。李口鎮(zhèn)八堡村“小村監(jiān)事會”主任葛培銀介紹，“小村監(jiān)事會”成員都是從群眾中選出來的，5名同志當(dāng)中，有3名擔(dān)任過村干部，2名是企業(yè)退休職工。和群眾打交道、做群眾工作有優(yōu)勢，說話高一聲、低一聲，嗓門大一點、小一點沒什么。

2.填補(bǔ)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村“管理真空”，構(gòu)筑了干群矛盾“緩沖帶”。社會轉(zhuǎn)型期必然帶來社會管理真空。目前，諸如平墳還田、糾紛化解、財產(chǎn)分配、樹木清障等農(nóng)村常見問題，很難單純從法律制度等技術(shù)層面解決，破解此類“管理真空”，很大程度上須依賴非制度手段解決�！靶〈灞O(jiān)事會”成員基于其德高望重的地位身份，依靠個人威望、文化習(xí)俗、家族宗法等方式，以“接地氣”的本土思維路徑，化解農(nóng)村復(fù)雜難題，填補(bǔ)了轉(zhuǎn)型期基層“管理真空”。一方面，小村監(jiān)事會利用其“信任優(yōu)勢”，使得村級土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、低保評議、一事一議等村級中心工作得以順利快速推進(jìn)；另一方面，以其實實在在的工作成效，也讓村支“兩委”贏得了村民的信任與支持，形成良性循環(huán)。李口鎮(zhèn)葛莊村“小村監(jiān)事會”主任葛以云說：“小村監(jiān)事會”是黨員身邊的黨員，群眾身邊的群眾，他們說的話，黨員愛聽，群眾愛聽，只要“一碗水端平”，工作就好做。

3.有效遏制基層“微腐敗”，形成了“三務(wù)”公開“陽光房”。目前，村干部中普遍存在施政行為隨意性大，村務(wù)活動不規(guī)范等問題，在造成決策失誤同時，容易滋生“微腐敗”，引發(fā)群眾不滿。對此，一方面，“小村監(jiān)事會”通過對村干部履職盡責(zé)和工作作風(fēng)情況進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題及時反饋村委會或提醒干部個人，倒逼村級組織決策更加民主科學(xué)、村干部辦事更加公平公正。另一方面，“小村監(jiān)事會”每月對村里的財務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督審計，及時發(fā)現(xiàn)問題、堵塞漏洞、糾正不合理開支，從源頭上預(yù)防腐敗，打通了最后一公里遏制“微腐敗”的通道。眾興鎮(zhèn)界湖社區(qū)“小村監(jiān)事會”主任胡繼生說，“小村監(jiān)事會”從成立那天起，村支“兩委”就意識到他們的工作有人監(jiān)督了，不再一言堂，壓力和責(zé)任更大了。比如：在財務(wù)收支方面，每到月底，首先由理財組人員按小票，張張過堂，發(fā)現(xiàn)有不合理的支出，當(dāng)即不準(zhǔn)報銷。在低保評定方面，每季度評定低保和新增低保戶時，村委會給出主導(dǎo)意見，說明原因，交給監(jiān)事會，監(jiān)事會派成員入戶調(diào)查，聽取村民意見，在大部分村民意見和村委會意見一致的情況下，才會上報到鎮(zhèn)民政部門。“小村監(jiān)事會”先后發(fā)現(xiàn)問題2起，堵塞漏洞3個，糾正不合理開支2筆，挽回經(jīng)濟(jì)損失1.6萬元。

四、探討

1.規(guī)范村級“小微權(quán)力”，找準(zhǔn)定位是基礎(chǔ)。規(guī)范村級“小微權(quán)力”，實現(xiàn)從嚴(yán)治黨，是對村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的加強(qiáng)，是對村民自治制度的完善，是農(nóng)村基層工作的機(jī)制創(chuàng)新，不是村級管理體制的變革。因此，“小村監(jiān)事會”的各項工作都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，不能與黨的領(lǐng)導(dǎo)割裂開來、對立起來。在具體運(yùn)行過程中，“小村監(jiān)事會”與村黨組織、村委會不是“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，“小村監(jiān)事會”必須自覺接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，對村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)，村委會也要自覺接受“小村監(jiān)事會”的監(jiān)督，這個定位必須明確，關(guān)系必須理順。

2.規(guī)范村級“小微權(quán)力”，規(guī)范職責(zé)是關(guān)鍵。規(guī)范是為了更好地運(yùn)行。在實踐過程中，泗陽縣堅持事前參與決策、事中跟蹤監(jiān)督、事后組織評議，把“小村監(jiān)事會”的工作職責(zé)明確為三項職責(zé)、七項權(quán)利、六個方面監(jiān)督內(nèi)容，確保村務(wù)工作公開透明、合法合規(guī)。三項職責(zé)：監(jiān)督村民會議和村民代表會議決議的執(zhí)行情況；監(jiān)督村民委員會等村級組織依法履行職責(zé)；主動收集和認(rèn)真受理村民對村務(wù)管理的意見建議。七項權(quán)利：列席村“兩委”會議，向村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、村民委員會成員和村民了解有關(guān)情況，查閱、復(fù)制與監(jiān)督事項有關(guān)的文件資料，掌握村務(wù)的決策和管理執(zhí)行情況，審核村務(wù)、財務(wù)公開內(nèi)容和財務(wù)報賬前的原始憑證，對村務(wù)事項和村干部履職情況開展質(zhì)詢，圍繞村級事務(wù)提出工作建議和意見。六個方面監(jiān)督內(nèi)容：監(jiān)督村務(wù)決策情況，監(jiān)督村務(wù)財務(wù)公開情況，監(jiān)督村級資金、資產(chǎn)、資源管理情況，監(jiān)督村級工程建設(shè)項目情況，監(jiān)督惠農(nóng)政策措施落實情況，監(jiān)督涉及村民利益的其他事項。同時，建立村務(wù)情況分析、村務(wù)監(jiān)督工作報告和評議考核等制度，真正讓“小村監(jiān)事會”能監(jiān)督、善監(jiān)督、監(jiān)督好。

3.規(guī)范村級“小微權(quán)力”，發(fā)揮作用是根本。有作用才能有生命力。面對農(nóng)村民主管理和民主監(jiān)督等方面存在的問題，面對農(nóng)村各種社會矛盾的大量凸顯，“小村監(jiān)事會” 只有在推進(jìn)從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)基層民主管理，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展中發(fā)揮好作用，才能得到村民的認(rèn)同認(rèn)可，才能扎下根、結(jié)碩果。實踐中，“小村監(jiān)事會”堅持決策上參與、把好發(fā)展“方向盤”，監(jiān)督上全面，織密村務(wù)“廉政網(wǎng)” 、調(diào)解上給力，架牢干群“連心橋”，在推動“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的同時有效提升了村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)效能，促進(jìn)了鄉(xiāng)村善治。（泗陽縣委組織部）