江蘇海州：推行“一委三會(huì)”工作法完善黨領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新機(jī)制

為進(jìn)一步完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新機(jī)制，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，連云港市海州區(qū)積極探索，大膽創(chuàng)新，按照先試點(diǎn)再推廣的步驟，培育和發(fā)展了符合海州實(shí)際的“一委三會(huì)”工作法，打造了以加強(qiáng)黨對(duì)基層工作領(lǐng)導(dǎo)為前提、以擴(kuò)大基層民主協(xié)商為核心、以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)、以實(shí)現(xiàn)村（居）善治為目標(biāo)的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。

一、背景介紹

黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，十八屆三中全會(huì)以來，黨的治理理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，全會(huì)明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，是創(chuàng)新民主自治的重要突破口。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程不斷加快，社會(huì)利益主體日益多元，利益訴求更加多樣，各類矛盾上升迅速，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了新的更高要求。

海州區(qū)是連云港市的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，素有“東海名郡”和“淮海東來第一城”之稱，行政轄區(qū)面積701平方公里，常住人口83萬(wàn)，現(xiàn)轄4個(gè)鎮(zhèn)、11個(gè)街道、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，共有79個(gè)村、100個(gè)社區(qū)，黨員2.8萬(wàn)名。近年來，海州區(qū)堅(jiān)持全面貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的一系列決策部署，不斷推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展和文明進(jìn)步。但是，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和改革不斷深入，也面臨諸多新的問題和挑戰(zhàn)。一是基層組織功能弱化，自身能力不夠、辦法不多、活力不足，吸引力和凝聚力減弱，日常議事中村（居）民會(huì)議召集、召開難，部分“兩委”班子合力不強(qiáng)，存在好事爭(zhēng)著干、難事推著辦、麻煩事都不管的現(xiàn)象。二是社會(huì)矛盾交織復(fù)雜，村（居）民在惠民政策、環(huán)境治理、征地拆遷、干部作風(fēng)等方面訴求強(qiáng)烈，維護(hù)自身合法權(quán)益意識(shí)提高，對(duì)民主自治有更高的期待。三是基層民主機(jī)制不完善，“兩委”權(quán)力難制約，民主參與平臺(tái)缺乏制度性保障，社會(huì)參與度不高，共治共享、良性互動(dòng)的局面尚未形成。四是信息溝通渠道不暢通，權(quán)力運(yùn)行不透明現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到侵害。以上種種問題，一定程度上影響了城鄉(xiāng)社區(qū)的和諧穩(wěn)定與科學(xué)發(fā)展。如何在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的前提下，充分保障城鄉(xiāng)社區(qū)民主權(quán)利，已經(jīng)成為亟需解決的重大課題，迫切需要探索新形勢(shì)下的黨領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新機(jī)制。

二、主要做法

2008年初，海州區(qū)借鑒現(xiàn)代企業(yè)治理模式，提出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離，村民議事會(huì)、村民委員會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)共同治村的“村權(quán)三分、三會(huì)自治”的基本構(gòu)想，隨后建立了“三會(huì)村治”村級(jí)治理模式并開展兩批試點(diǎn)。2010年2月，“三會(huì)村治”在全區(qū)農(nóng)村推廣。2012年，“三會(huì)村治”進(jìn)一步演變?yōu)榇澹ň樱�黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“一委三會(huì)”，在城鄉(xiāng)社區(qū)推廣。2015年以來，在深入調(diào)查、研究、總結(jié)前期“一委三會(huì)”、“三會(huì)村治”、“三會(huì)一堂”等經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步固本擴(kuò)面，全面深化“一委三會(huì)”工作法，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、村（居）民自治、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一。

1、著眼權(quán)力制約協(xié)調(diào)，明晰基本構(gòu)架，形成“四權(quán)并進(jìn)”治理新格局

“一委三會(huì)”工作法強(qiáng)調(diào)多元參與和博弈互動(dòng)，在村（居）黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過設(shè)立村（居）民議事會(huì)、村（居）民監(jiān)事會(huì)，與村（居）民委員會(huì)一起，形成“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)協(xié)商、村（居）委會(huì)實(shí)施、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督”的治理格局，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、協(xié)商權(quán)、實(shí)施權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)并進(jìn)”。

一是確保“一委”核心地位。“一委三會(huì)”中的“一委”是指村（居）黨組織，由村（居）黨組織書記擔(dān)任村（居）民議事會(huì)主席，副書記（或委員）擔(dān)任村（居）監(jiān)事會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)。推行城鄉(xiāng)社區(qū)“大黨委制”，創(chuàng)新組織設(shè)置，吸收轄區(qū)單位黨組織黨員代表進(jìn)入社區(qū)黨委班子，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)共建。“一委”領(lǐng)導(dǎo)和支持“三會(huì)”行使職權(quán)，推動(dòng)“三會(huì)”做到各司其職、協(xié)調(diào)配合，切實(shí)把黨的政治組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位體現(xiàn)在民主自治的各個(gè)環(huán)節(jié)，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。二是厘清“三會(huì)”組成及職能。村（居）民議事會(huì)通過村（居）民代表會(huì)議推選產(chǎn)生其組成人員，每個(gè)村（居）民小組推選2-3名村（居）民代表為議事會(huì)成員，也可由全體村（居）民代表和黨員代表組成，負(fù)責(zé)日常協(xié)商議事。村（居）民委員會(huì)根據(jù)組織法選舉產(chǎn)生，在村（居）黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，履行其法定職責(zé)，主動(dòng)接受村（居）民監(jiān)事會(huì)的村（居）務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、效能監(jiān)督。村（居）民監(jiān)事會(huì)相當(dāng)于城鄉(xiāng)社區(qū)的“紀(jì)檢監(jiān)察”部門，由村（居）民代表會(huì)議推選辦事公道、熟悉財(cái)務(wù)的村（居）民擔(dān)任，農(nóng)村社區(qū)監(jiān)事會(huì)成員一般3-5人，城市社區(qū)根據(jù)社區(qū)規(guī)模適當(dāng)增加，負(fù)責(zé)監(jiān)督村（居）民議事會(huì)協(xié)商成果及議定事項(xiàng)的辦理實(shí)施等情況。三是注重權(quán)力相互制衡。議事會(huì)可以否決村（居）委會(huì)的提議，監(jiān)事會(huì)有權(quán)否決議事會(huì)違反程序的決定。監(jiān)事會(huì)每年年底，對(duì)村（居）務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)；村（居）委會(huì)的開支必須經(jīng)監(jiān)事會(huì)2/3以上成員同意才能有效。對(duì)存在瀆職或違法亂紀(jì)等情形的村委會(huì)組成人員、議事會(huì)主席、監(jiān)事會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)，議事會(huì)有權(quán)提出不信任質(zhì)詢或啟動(dòng)彈劾程序；建立健全聽證表決機(jī)制、評(píng)議表決機(jī)制、議事會(huì)成員輪換機(jī)制，明確村（居）民旁聽詢問權(quán)、專項(xiàng)聽證權(quán)等，保證村（居）務(wù)的公平、公正和公開，達(dá)到以程序控制權(quán)力、以權(quán)利約束權(quán)力的效果。

2、著眼保障民主權(quán)利，完善運(yùn)作流程，拓展基層協(xié)商民主新路徑

群眾的事情群眾說了算，“一委三會(huì)”工作法搭建協(xié)商民主平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)各方力量共同參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推動(dòng)民主權(quán)利更有保障、民主氛圍更加濃厚。一是立足實(shí)際，協(xié)商有成果。村（居）黨組織、村（居）民委員會(huì)在充分征求意見的基礎(chǔ)上研究需辦理的重大事項(xiàng)、涉及群眾利益的熱點(diǎn)問題，提出協(xié)商議題，并將群眾集中訴求帶到議事會(huì)進(jìn)行協(xié)商，及時(shí)通報(bào)涉及群眾切身利益的信息，做到公開透明“不怕曬”。議事主題和主體緊扣需求、靈活開放，在農(nóng)村主要涉及溝渠路道建設(shè)和維護(hù)、宅基地和低保名額公平分配等，在城市社區(qū)主要涉及老舊小區(qū)小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、文體娛樂活動(dòng)、安保措施等。根據(jù)不同議題需要，廣泛吸收各類利益相關(guān)方參加。議事會(huì)在充分聽取各方意見建議基礎(chǔ)上，求同存異，按民主集中制原則，形成協(xié)商意見。通過聽證、票決、質(zhì)詢等程序嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)商，推動(dòng)決策更加民主。二是科學(xué)運(yùn)用，實(shí)施有質(zhì)量。議事會(huì)民主協(xié)商后，由村(居)委會(huì)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行實(shí)施，推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)見成效。在規(guī)定期限內(nèi)通過多種渠道公開落實(shí)情況，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。建立村務(wù)檔案制度，妥善保管協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋過程中形成的相關(guān)資料。在實(shí)施過程中，如遇較大問題或困難而難以貫徹落實(shí)的事項(xiàng)，要提交議事會(huì)重新協(xié)商。一時(shí)難以解決的，要向議事會(huì)做出反饋和說明。遇到重大事項(xiàng)，村(居)委會(huì)將提請(qǐng)召開村(居)民大會(huì)進(jìn)行決議后執(zhí)行。三是全面覆蓋，監(jiān)督有強(qiáng)度。監(jiān)事會(huì)中的村（居）民代表占2/3，且組成人員為非議事會(huì)、非村（居）委會(huì)成員，保證了監(jiān)督的獨(dú)立性、公正性，監(jiān)事會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)還被鎮(zhèn)街紀(jì)（工）委監(jiān)察室聘請(qǐng)為鎮(zhèn)街紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員。監(jiān)事會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)及成員通過列席議事會(huì)，對(duì)會(huì)議程序進(jìn)行監(jiān)督；通過現(xiàn)場(chǎng)巡查、動(dòng)態(tài)跟蹤等形式，對(duì)決策實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督；通過處理信訪舉報(bào)、行使否決權(quán)、向上級(jí)反映等多種方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)支出、干部廉潔、村（居）務(wù)公開等情況的全方位監(jiān)督。

3、著眼推動(dòng)長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層民主自治新常態(tài)

海州區(qū)立足基層實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以創(chuàng)新制度破解運(yùn)轉(zhuǎn)難題，推動(dòng)“一委三會(huì)”工作法良性運(yùn)轉(zhuǎn)、落地落實(shí)。一是建立權(quán)力清單制度。針對(duì)部分村（居）在議事時(shí)回避或模糊處理一些涉及利益的敏感議題、“打擦邊球”的問題，建立議事權(quán)力清單制度，將集體資源發(fā)包、低保名額分配等容易引起矛盾的資源分配事項(xiàng)強(qiáng)制性列入其中，確保議事無“遺漏”，黨群都知情。二是建立督辦問責(zé)制度。良好的考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能確保“一委三會(huì)”工作法不走樣、不變質(zhì)。秉承重程序、更重實(shí)質(zhì)的原則，將“一委三會(huì)”的建設(shè)和發(fā)展納入專項(xiàng)考核，做到提高權(quán)重、長(zhǎng)效考核，并建立起專項(xiàng)督辦問責(zé)制度，保障“一委三會(huì)”有力推進(jìn)、可持續(xù)發(fā)展。三是開展創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)。為確保“一委三會(huì)”工作法在城鄉(xiāng)社區(qū)作用均能有效發(fā)揮，將“大黨委制”、“民情懇談會(huì)”、“民主評(píng)議會(huì)”、“社區(qū)大講堂”等多樣化社區(qū)治理創(chuàng)新方式有機(jī)結(jié)合在一起，探索“村情發(fā)言人”、“民情顧問”等特色做法，不斷豐富“一委三會(huì)”內(nèi)涵。四是加強(qiáng)基層基礎(chǔ)保障。針對(duì)當(dāng)前部分村莊集體收入偏低、老舊社區(qū)集體資金來源少甚至沒有物管等問題，為使“一委三會(huì)”工作法實(shí)施不打折扣，頒布了城鄉(xiāng)建設(shè)資金管理辦法，初步建立試點(diǎn)，通過項(xiàng)目整合打包的方式輸入部分資金，對(duì)接到“一委三會(huì)”，激發(fā)議事積極性，確保議事有成效。

三、成效反響

經(jīng)實(shí)踐證明，“一委三會(huì)”工作法，有力強(qiáng)化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮了黨員群眾的主體作用，開創(chuàng)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)有力、自治組織充滿活力、“兩委”班子齊心協(xié)力、黨員群眾群策群力、各項(xiàng)工作扎實(shí)有力的城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新局面。

1、基層組織更加堅(jiān)強(qiáng)。村（居）黨組織不再包攬各項(xiàng)繁雜的村居事務(wù)，而是把重點(diǎn)放在制定規(guī)則、指引方向上，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進(jìn)一步鞏固，發(fā)揮作用范圍更廣、領(lǐng)域更寬、空間更大。“一委三會(huì)”工作法理順了村（居）黨組織和民主自治機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力邊界，從制度上消除了“兩委”矛盾產(chǎn)生的誘因，增強(qiáng)了齊心合力謀發(fā)展的工作合力，基層組織服務(wù)群眾、推動(dòng)發(fā)展的水平不斷提升。

2、民主氛圍更加濃厚。“一委三會(huì)”工作法廣泛發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)了治理方式從“為民做主”向“由民做主”、治理理念從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治職能進(jìn)一步回歸，通過創(chuàng)設(shè)議事、監(jiān)督平臺(tái)，表達(dá)渠道更加暢通，基層民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各項(xiàng)制度更加完備，村（居）民參與熱情高漲。大家紛紛反映，“以前村里的事情基本是少數(shù)干部決定，公道不公道，只有天知道，現(xiàn)在是大家都知道”。

3、干群關(guān)系更加融洽。村（居）黨組織把聽取民意、反映民意、保證民意和實(shí)現(xiàn)民意作為主要職責(zé)，涉及群眾切身利益、容易觸發(fā)矛盾的工作都“曬”在陽(yáng)光下，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要事項(xiàng)得到廣泛的民意支持，有效化解了“兩委”壓力，提升了“兩委”權(quán)威，各類矛盾問題得以妥善解決。干群之間少了誤解，多了信任，上訪事件明顯減少。在去年底的群眾評(píng)議活動(dòng)中，村民對(duì)村黨支部滿意度達(dá)到98.2%。

4、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)更加繁榮。黨員群眾群策群力，過去解決不了、發(fā)展不好的問題得以有效解決，大大促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生事業(yè)的改善。浦南鎮(zhèn)江浦村黨委積極與村民協(xié)商，動(dòng)員土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，逐步改變了貧弱局面。新壩鎮(zhèn)沙杭村原是有名的窮村和上訪村，近年來，議事會(huì)通過了黨支部提出的“重抓特色花卉種植、農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游”的發(fā)展思路，建成全市知名的花卉苗木種植基地，連續(xù)多年無人上訪，全村人均收入近2萬(wàn)元。

四、思考探討

“一委三會(huì)”工作法主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，將基層創(chuàng)新與中央精神相結(jié)合，對(duì)于形成發(fā)展共識(shí)、凝聚發(fā)展合力、推動(dòng)發(fā)展富民、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治提供了現(xiàn)實(shí)借鑒。

1、城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以黨委領(lǐng)導(dǎo)為前提。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。要鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，為基層民主自治把關(guān)定向。要夯實(shí)基層基礎(chǔ)，以黨建工作引領(lǐng)基層民主自治的法治化、制度化、規(guī)范化。要不斷完善區(qū)域化黨建格局，探索多方互聯(lián)互動(dòng)的有效機(jī)制，切實(shí)把黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)地區(qū)和諧發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

2、城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以服務(wù)群眾為根本。“一委三會(huì)”議事和監(jiān)事的內(nèi)容主要是群眾生產(chǎn)生活中的難題，目的在于通過協(xié)商民主的方式來打造真正的服務(wù)型基層組織，在實(shí)施過程中既擴(kuò)大了基層民主、提升了群眾滿意度，又推動(dòng)了城鄉(xiāng)發(fā)展。黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主自治必須以服務(wù)群眾為根本，以解決群眾實(shí)際問題為動(dòng)力，以群眾同不同意、答不答應(yīng)、擁不擁護(hù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，才能不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治水平。

3、城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以法治理念為引領(lǐng)。不以規(guī)矩，不能成方圓。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題。無論是黨組織領(lǐng)導(dǎo)還是多元主體參與，都必須用法治思維謀劃和破解問題，在法律的框架內(nèi)運(yùn)行。要堅(jiān)持讓村居權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，進(jìn)一步弘揚(yáng)法治精神，大力建設(shè)法治文化，提升黨員群眾的民主法治意識(shí)。

4、城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治必須以完善機(jī)制為保障。要確保“一委三會(huì)”工作法規(guī)范高效常態(tài)化開展，必須對(duì)制度進(jìn)行不斷完善和鞏固提升。城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須緊扣實(shí)際、深入調(diào)研，不斷查找梳理薄弱環(huán)節(jié)和制度空白點(diǎn)，統(tǒng)籌運(yùn)用各類資源，完善運(yùn)行機(jī)制、投入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等，使各項(xiàng)制度相互推動(dòng)、指向一致，推動(dòng)各項(xiàng)舉措更符合基層實(shí)際，真正落地生根。