浙江臺(tái)州黃巖區(qū)：連續(xù)12年深化村級(jí)治理“三化十二制” 推動(dòng)基層黨建全面進(jìn)步全面過(guò)硬

村級(jí)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，事關(guān)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在基層的實(shí)踐。在推進(jìn)村級(jí)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，黃巖區(qū)著眼加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)，實(shí)施了以“三化十二制”為框架的村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制，2004年曾得到時(shí)任浙江省委主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。12年來(lái)，黃巖區(qū)一任接著一任干，一以貫之深化落實(shí)“三化十二制”，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治德治自治機(jī)制更加健全，成為基層黨建“浙江二十條”經(jīng)驗(yàn)的鮮活“黃巖樣本”，為推進(jìn)基層組織建設(shè)“整鄉(xiāng)推進(jìn)、整縣提升”“全面進(jìn)步、全面過(guò)硬”提供有益借鑒。

一、“三化十二制”的背景和發(fā)展歷程

村級(jí)治理“三化十二制”濃縮吸收了黃巖區(qū)十多年來(lái)的村級(jí)組織運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)，歷久彌新，大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

（一）探索與建立階段（1998年至2004年）。1998年11月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，村委會(huì)直選翻開(kāi)了村級(jí)治理的新篇章。但實(shí)施過(guò)程中，部分村出現(xiàn)村委會(huì)凌駕于黨支部之上的苗頭，村“兩委”關(guān)系難以協(xié)調(diào)，影響了村級(jí)事業(yè)發(fā)展。同時(shí)，黃巖作為中國(guó)股份合作經(jīng)濟(jì)重要發(fā)源地之一，黨員群眾民主意識(shí)較強(qiáng)，參與村級(jí)治理的政治沖動(dòng)亟需引導(dǎo)和規(guī)范。針對(duì)這些問(wèn)題，黃巖區(qū)先后探索推行了民主議事日、村“兩委”聯(lián)席會(huì)議、村委會(huì)向村黨組織報(bào)告工作、村級(jí)重大事項(xiàng)聯(lián)章聯(lián)簽、印章使用管理等制度做法，逐步厘清村“兩委”的職責(zé)定位，規(guī)范了村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制，有效消除了村委會(huì)直選伊始出現(xiàn)的一些亂象。但具體實(shí)踐中，一些制度和做法比較零散，相互交叉，缺乏系統(tǒng)性。為此，黃巖區(qū)總結(jié)村委會(huì)直選以來(lái)的有益經(jīng)驗(yàn)，梳理整合現(xiàn)有制度，于2004年出臺(tái)了《黃巖區(qū)村級(jí)管理工作規(guī)則（試行）》，實(shí)施了村級(jí)選舉、民主決策、財(cái)務(wù)管理、村務(wù)公開(kāi)等十二項(xiàng)制度，簡(jiǎn)稱(chēng)“三化十二制”。

這一階段是“三化十二制”工作的起步階段，也是一個(gè)厚積薄發(fā)的過(guò)程。在村級(jí)直選的大背景下，黃巖區(qū)突出問(wèn)題導(dǎo)向，尊重群眾首創(chuàng)精神，摸索出村級(jí)治理中具有規(guī)律性的一些經(jīng)驗(yàn)做法，并嘗試將其制度化、系統(tǒng)化，為規(guī)范村級(jí)組織運(yùn)行打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

（二）落實(shí)與發(fā)展階段（2004年至2010年）。2004年6月9日，時(shí)任浙江省委主要領(lǐng)導(dǎo)到黃巖調(diào)研基層組織建設(shè)“先鋒工程”，對(duì)村級(jí)治理“三化十二制”工作予以充分肯定。他指出：“黃巖這個(gè)措施比較好，有很多實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)，取得了好的效果，可以進(jìn)一步探討、總結(jié)、完善、提高，進(jìn)而推廣”。黃巖區(qū)第一時(shí)間召開(kāi)常委會(huì)專(zhuān)題研究推廣“三化十二制”，修訂下發(fā)《黃巖區(qū)村級(jí)管理“三化十二制”實(shí)施細(xì)則》，并召開(kāi)全區(qū)村民自治建設(shè)動(dòng)員會(huì)，編發(fā)《實(shí)施細(xì)則》《典型案例》小冊(cè)子至每個(gè)村，組織鄉(xiāng)村兩級(jí)干部專(zhuān)題培訓(xùn)。同時(shí)，各類(lèi)媒體開(kāi)展了全方位的宣傳和引導(dǎo)，《人民日?qǐng)?bào)》《浙江日?qǐng)?bào)》等主流媒體對(duì)“三化十二制”進(jìn)行了全方位宣傳，擴(kuò)大了影響力，該工作被評(píng)為2005年度浙江省組織工作創(chuàng)新獎(jiǎng)。2005年，新一任區(qū)委書(shū)記到崗后，在黨代會(huì)報(bào)告中明確提出要繼續(xù)推進(jìn)“三化十二制”工作，之后相繼開(kāi)展了“雙屆好搭檔、和諧村班子”評(píng)選，出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施村主職干部評(píng)議評(píng)優(yōu)制度的意見(jiàn)》等，一年一主題推動(dòng)“三化十二制”落細(xì)落小落實(shí)。

這一階段，黃巖區(qū)對(duì)原有的制度框架作了修訂和完善，使“三化十二制”逐漸趨于成熟穩(wěn)定，形成了集工作目標(biāo)、總體原則、操作細(xì)則于一體的村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制，在落實(shí)過(guò)程中深入人心，對(duì)黃巖基層組織建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和群眾的一致好評(píng)，形成了品牌效應(yīng)。

（三）深化與拓展階段（2011年至今）。2011年以來(lái)，農(nóng)村基層工作形勢(shì)發(fā)生了許多變化，中央和省、市對(duì)基層組織建設(shè)也提出了很多新要求，區(qū)委提出要應(yīng)勢(shì)謀劃完善“三化十二制”中一些具體工作制度。2011年村級(jí)組織換屆結(jié)束后，黃巖區(qū)針對(duì)村級(jí)運(yùn)行中最易引發(fā)矛盾的財(cái)務(wù)管理、民主決策和村務(wù)公開(kāi)等問(wèn)題，實(shí)施了“村賬筆筆清、村事件件議、村務(wù)人人明”工作規(guī)程，通過(guò)引入責(zé)任追究、流程管理和定期清結(jié)等措施，破解了“三化十二制”運(yùn)行中存在的難點(diǎn)問(wèn)題。2012年，基于大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”，探索實(shí)行了黨員干部道德誠(chéng)信引領(lǐng)工程，完備了農(nóng)村黨員發(fā)展、管理、退出等一系列制度，并有效對(duì)接先鋒指數(shù)考評(píng)，完善黨員量化考評(píng)管理。2014年村級(jí)組織換屆結(jié)束后，又針對(duì)村干部選人與干事不銜接、承諾與踐諾相脫節(jié)、考核與獎(jiǎng)懲失于軟等問(wèn)題，對(duì)接換屆“三項(xiàng)承諾”，實(shí)施了村干部任期履諾考評(píng)管理機(jī)制，更新優(yōu)化了民主評(píng)議村干部制度。2016年6月，圍繞農(nóng)村基層黨建“浙江二十條”，在梳理吸納實(shí)踐創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《黃巖區(qū)村級(jí)管理“三化十二制”實(shí)施細(xì)則》（修訂版）。在全國(guó)農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)召開(kāi)一周年之際、浙江省農(nóng)村基層黨建工作會(huì)議召開(kāi)當(dāng)天，《浙江日?qǐng)?bào)》以《黃巖區(qū)村級(jí)組織管理“三化十二制”歷久彌新》為題，在頭版顯著位置予以報(bào)道，并被評(píng)為2016年度浙江省組織系統(tǒng)特色工作。

“三化十二制”的深化拓展過(guò)程，既有對(duì)中央和省、市新要求的貫徹執(zhí)行，又有對(duì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒，也有黃巖破解實(shí)際工作難題的制度創(chuàng)新。持之以恒的更新優(yōu)化，保證了“三化十二制”制度體系的生機(jī)與活力。

二、“三化十二制”的主要內(nèi)涵

“三化十二制”是制度治村的創(chuàng)新集成，涵蓋了村級(jí)組織運(yùn)行、村民自治和村務(wù)監(jiān)督等方方面面內(nèi)容，系統(tǒng)性、規(guī)范性和集成性較強(qiáng)。具體來(lái)講，“三化”是指村級(jí)組織運(yùn)行規(guī)范化、村民自治法治化、村務(wù)監(jiān)督民主化，“十二制”是指與此相配套的十二個(gè)操作層面的制度。

（一）村級(jí)組織運(yùn)行規(guī)范化。村黨組織能否有效領(lǐng)導(dǎo)管理村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)等其他組織，是村級(jí)組織有效運(yùn)行的關(guān)鍵。村級(jí)組織運(yùn)行規(guī)范化通過(guò)明確各個(gè)村級(jí)組織工作職責(zé)，細(xì)化整體運(yùn)行流程，強(qiáng)化了村黨組織在村級(jí)管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一是村黨組織工作制度。明確村黨組織的地位、職責(zé)和作用，規(guī)范“三會(huì)一課”、“黨員活動(dòng)日”、村干部值班坐班、農(nóng)村黨員發(fā)展管理、村級(jí)后備干部培養(yǎng)、黨員聯(lián)系戶(hù)等制度，切實(shí)加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)。二是村委會(huì)工作制度。明確村委會(huì)必須在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，主要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理村集體資產(chǎn)及公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安等工作。村委會(huì)要堅(jiān)持民主集中制，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問(wèn)題。三是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他組織制度。村委會(huì)向村黨組織定期報(bào)告工作，村黨組織根據(jù)報(bào)告情況提出意見(jiàn)與建議。同時(shí)，加強(qiáng)村黨組織對(duì)共青團(tuán)、婦聯(lián)和老人協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)和管理。四是村務(wù)聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)章聯(lián)簽制度。確定村務(wù)聯(lián)席會(huì)議為村級(jí)管理的重要議事機(jī)構(gòu)，明確會(huì)議內(nèi)容和程序。村級(jí)重大事項(xiàng)和大額財(cái)務(wù)支出，必須經(jīng)村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任共同簽署意見(jiàn)并加蓋公章后才能付諸實(shí)施。

（二）村民自治法治化。村民自治制度是農(nóng)村基層民主建設(shè)的主要形式，是村民參與村級(jí)治理的主要途徑。村民自治法治化規(guī)定村黨組織領(lǐng)導(dǎo)是前提，《村民委員會(huì)組織法》是遵循，并通過(guò)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議以及民主懇談會(huì)等形式保證村民行使知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，把村民自治納入法制化軌道。一是民主選舉制度。按照《村民委員會(huì)組織法》和《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定，對(duì)“五不能、六不宜”候選人資格條件、村委會(huì)選舉的方式、程序作了具體規(guī)定，同時(shí)也明確了不稱(chēng)職或者嚴(yán)重違紀(jì)的村委會(huì)等成員的退出渠道。二是民主決策制度。實(shí)行“村賬筆筆清、村事件件議、村務(wù)人人明”工作規(guī)程，決定村級(jí)重大事項(xiàng)要按照“五議兩公開(kāi)”程序。村級(jí)一般事務(wù)的決策，由村務(wù)聯(lián)席會(huì)議共同商議決定。三是民主懇談制度。民情懇談會(huì)一年至少舉行兩次，村民對(duì)村級(jí)組織工作提出的意見(jiàn)建議，村“兩委”主要負(fù)責(zé)人要當(dāng)場(chǎng)作出解釋答復(fù)，并負(fù)責(zé)會(huì)后整改落實(shí)。四是自我管理制度。要求村民應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守村民自治章程和村規(guī)民約，明確修訂原則和程序，進(jìn)一步使村民的權(quán)利和義務(wù)制度化、規(guī)范化。

（三）村務(wù)監(jiān)督民主化。健全村務(wù)監(jiān)督制度，是推進(jìn)基層民主管理、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的重要內(nèi)容。村務(wù)監(jiān)督民主化旨在以民主的方式調(diào)動(dòng)村民參與村務(wù)管理的積極性，通過(guò)定期公布、委托代理和依諾管人等方式，對(duì)群眾關(guān)心的重要事項(xiàng)實(shí)施有效監(jiān)督。一是黨務(wù)村務(wù)公開(kāi)制度。明確規(guī)定黨務(wù)和村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、形式、時(shí)間，要求村黨組織、村委會(huì)依照法規(guī)和政策按時(shí)公開(kāi)黨務(wù)村務(wù)，村監(jiān)會(huì)、村級(jí)班子成員要認(rèn)真落實(shí)村務(wù)監(jiān)督要求。二是村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立村級(jí)財(cái)務(wù)服務(wù)中心，在堅(jiān)持村集體資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)等五項(xiàng)內(nèi)容不變的前提下，村財(cái)務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道村級(jí)財(cái)務(wù)服務(wù)中心代理。同時(shí)，明確村集體資產(chǎn)、村建設(shè)工程和項(xiàng)目、村經(jīng)濟(jì)合同管理方式及要求。三是村干部履諾考評(píng)管理制度。圍繞村級(jí)組織換屆選舉“三項(xiàng)承諾”制度落地，結(jié)合中心工作和村民訴求，實(shí)行以“商諾、承諾、亮諾、履諾、評(píng)諾”為主線(xiàn)的考評(píng)管理機(jī)制，規(guī)范村干部履職履責(zé)。四是黨員干部道德誠(chéng)信考評(píng)制度。實(shí)行黨員干部道德誠(chéng)信考評(píng)，依托大數(shù)據(jù)，通過(guò)規(guī)范征集辦法、科學(xué)量化評(píng)分、實(shí)行激勵(lì)懲戒，銜接黨員“先鋒指數(shù)”評(píng)價(jià)體系，暢通黨員進(jìn)出口渠道，引導(dǎo)黨員做社會(huì)主義道德的示范者、誠(chéng)信風(fēng)尚的引領(lǐng)者，推動(dòng)黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

三、深化落實(shí)“三化十二制”的實(shí)際成效

12年來(lái)，黃巖區(qū)堅(jiān)持深化落實(shí)“三化十二制”，始終緊扣全面從嚴(yán)治黨這條主線(xiàn)，突出強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位、強(qiáng)化村級(jí)法治德治自治和強(qiáng)化黨員干部履責(zé)擔(dān)當(dāng)有機(jī)結(jié)合，為農(nóng)村帶來(lái)了新變化、新氣象，取得了積極成效。

（一）強(qiáng)化了核心意識(shí)，村級(jí)組織關(guān)系全面理順。“三化十二制”始終堅(jiān)持強(qiáng)化村黨組織的核心地位，通過(guò)制度設(shè)計(jì)將黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治有機(jī)結(jié)合，切實(shí)發(fā)揮了村黨組織的引領(lǐng)作用，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到“最后一納米”。當(dāng)前，村黨組織書(shū)記作為農(nóng)村“一把手”已深入人心，村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)等村級(jí)組織向村黨組織看齊，并在其領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作已成為普遍共識(shí)和自覺(jué)行為。村級(jí)組織關(guān)系理順后，村班子凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)，基層政權(quán)更加夯實(shí)穩(wěn)固。黃巖區(qū)南城街道山前村是踐行“三化十二制”的成功范例，2008年新一屆村“兩委”班子上任以后，按照“三化十二制”的要求，團(tuán)結(jié)干事，合力謀事，心無(wú)旁騖促發(fā)展，一心一意抓落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了從逢雨必澇的“水窟塘”到山青水碧的“花園村”的華麗蝶變，相繼獲得浙江省“美麗宜居示范村”、浙江省先進(jìn)基層黨組織等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

（二）強(qiáng)化了規(guī)矩意識(shí)，依章依規(guī)干事全面固化。“三化十二制”作為村級(jí)組織運(yùn)行總綱，涵蓋了村級(jí)組織運(yùn)行的方方面面，經(jīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持后固化成為黨員干部群眾的自覺(jué)遵循，實(shí)現(xiàn)了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，村干部權(quán)力尋租的空間不斷壓縮，干事創(chuàng)業(yè)更加依章依規(guī)，胡亂作為現(xiàn)象大大減少。自《黃巖區(qū)村級(jí)管理工作規(guī)則（試行）》頒布以來(lái)，黃巖區(qū)村級(jí)黨員干部違紀(jì)案件數(shù)量降低了近30%。如黃巖區(qū)新前街道西范村兩委班子不用通知、不設(shè)簽到，每月15日、30日晚上雷打不動(dòng)地在村集體大樓坐得簇簇齊，對(duì)集體財(cái)務(wù)支出一一現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)、現(xiàn)場(chǎng)簽字、現(xiàn)場(chǎng)付款，成為規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理的模范村。黃巖區(qū)寧溪鎮(zhèn)五聯(lián)村由五個(gè)村合并而成，合并后堅(jiān)持完善民主決策程序，普通黨員和廣大村民話(huà)語(yǔ)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到有效落實(shí)，村級(jí)決策更接地氣，既“并村”更“并心”，順利消除了村干部不和睦、集體資產(chǎn)處置無(wú)序等合并村后遺癥，實(shí)現(xiàn)了“干部干、群眾看”到“干群合力干”的轉(zhuǎn)變，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，2016年上半年被列為全省歷史文化村落保護(hù)利用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)參觀點(diǎn)。

（三）強(qiáng)化了擔(dān)當(dāng)意識(shí)，黨員干部精氣神全面提振。在“三化十二制”框架體系下，黨員和村干部干事創(chuàng)業(yè)“有標(biāo)準(zhǔn)、易監(jiān)督、可檢驗(yàn)”，他們?cè)诩彪y險(xiǎn)重任務(wù)中沖在前、干在前，守土有責(zé)、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、敢于碰硬，提振了精氣神，增強(qiáng)了執(zhí)行力。如村干部履諾考評(píng)機(jī)制將換屆選舉“三項(xiàng)承諾”細(xì)化為每年的承諾事項(xiàng)和每半年履諾進(jìn)度的考評(píng)，并與經(jīng)濟(jì)報(bào)酬、退出機(jī)制以及換屆人選資格等直接掛鉤，有效激發(fā)了干事創(chuàng)業(yè)熱情。黨員干部道德誠(chéng)信引領(lǐng)工程將黨員義務(wù)履行、紀(jì)律規(guī)矩遵守、固定活動(dòng)日考勤、聯(lián)系戶(hù)走訪(fǎng)、參與志愿服務(wù)等納入加扣分事項(xiàng)，每年評(píng)估一次，評(píng)估結(jié)果作為黨員干部評(píng)先評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、社會(huì)救助和銀行信貸的重要依據(jù)，助推了黨員先鋒模范作用發(fā)揮。黃巖區(qū)東城街道紅四村是城區(qū)各項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，推進(jìn)過(guò)程中，村主職干部主動(dòng)將征地拆遷任務(wù)納入年度承諾，黨員充分發(fā)揮聯(lián)戶(hù)勸導(dǎo)作用，短短50天就完成土地、房屋丈量385戶(hù)，房屋、廠房1315間，完成率高達(dá)97%，被省委主要領(lǐng)導(dǎo)稱(chēng)為“紅四奇跡”。

四、“三化十二制”的經(jīng)驗(yàn)啟示和探討

黃巖區(qū)12年深化“三化十二制”的生動(dòng)實(shí)踐，為各地深入推進(jìn)基層黨建“整鄉(xiāng)推進(jìn)、整縣提升”提供了較好的制度范本和工作啟示。

（一）基層黨建的制度落實(shí)要持之以恒、長(zhǎng)抓不懈。制度的生命力，重在堅(jiān)持、貴在落實(shí)。“三化十二制”能固化成村干部的自覺(jué)行為，關(guān)鍵在于12年的長(zhǎng)抓不懈。自2004年以來(lái)，區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子換了四任，村級(jí)組織班子換了四屆，但始堅(jiān)持“三化十二制”工作主線(xiàn)不換，一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底，確保“三化十二制”扎根基層、生生不息。

（二）基層黨建的制度設(shè)計(jì)要瞄準(zhǔn)問(wèn)題、務(wù)實(shí)管用。“三化十二制”能夠得到基層干部群眾的點(diǎn)贊，關(guān)鍵是源于基層實(shí)踐，能夠解決基層問(wèn)題。“三化十二制”在探索、完善、提升過(guò)程中，始終緊扣基層最關(guān)心的“人怎么選”、“事怎么定”、“錢(qián)怎么花”等熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，尊重基層首創(chuàng)精神，探索形成一整套簡(jiǎn)單有效、務(wù)實(shí)管用的機(jī)制，自然得到基層干部群眾的熱烈擁護(hù)。

（三）基層黨建的制度深化要與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步，基層形勢(shì)在變化，黨建工作的標(biāo)準(zhǔn)要求也在不斷提升。“三化十二制”行之有效、行之久遠(yuǎn)，關(guān)鍵在于源源不斷的制度創(chuàng)新。12年來(lái)，黃巖區(qū)應(yīng)勢(shì)而謀、點(diǎn)滴改良，不斷豐富優(yōu)化“三化十二制”制度體系，為其賦予新內(nèi)涵、激發(fā)新活力，有力推進(jìn)了基層黨建全面進(jìn)步全面過(guò)硬。