貴州鳳岡：創(chuàng)新農(nóng)村黨建新方法 “黨群直議制”譜新篇

近年來，鳳岡縣緊扣形勢(shì)變化、立足發(fā)展需要、順應(yīng)群眾期盼，以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)農(nóng)村基層民主治理方式改革與基層協(xié)商民主的深入發(fā)展，探索了以“12345”為主體架構(gòu)，由黨員和群眾直接參與本村本組重大事務(wù)的提、評(píng)、審、決并全程監(jiān)督的基層民主治理和協(xié)商民主的新模式。這一新模式，進(jìn)一步提高了黨的建設(shè)科學(xué)化水平，進(jìn)一步加強(qiáng)了學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型、發(fā)展型基層黨組織建設(shè)，創(chuàng)新了社會(huì)管理，催生了農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)力，開創(chuàng)了鳳岡農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與基層協(xié)商民主的新篇章。

一、背景

（一）長(zhǎng)期以來，農(nóng)村基層組織以村級(jí)黨支部為單位組織開展活動(dòng)，因撤小村并大村后建制村的地域面積較大，農(nóng)村黨員和群眾居住存在地域性和分散性的特點(diǎn)，農(nóng)村基層組織存在著“黨員管理難、召集黨員大會(huì)難、開展黨的活動(dòng)難、召開群眾會(huì)難”四難現(xiàn)象。在主觀方面，一些農(nóng)村基層組織對(duì)群眾的教育管理未納入議事日程，長(zhǎng)期不組織召開群眾會(huì)，忽視了對(duì)群眾的教育管理。同時(shí)，有的黨員干部在面對(duì)各種矛盾和群眾訴求時(shí)工作方法簡(jiǎn)單，引起群眾的抵觸和反感。

（二）在面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，各種利益關(guān)系發(fā)生改變，思想觀念隨之也發(fā)生了變化。在一些政治活動(dòng)中，人民群眾的參與意識(shí)、自主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)明顯增強(qiáng)。群眾的法制觀念全面提高，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益的意識(shí)也逐步增強(qiáng)。由于缺少教育、引導(dǎo)、培訓(xùn)，農(nóng)民思想觀念、道德素質(zhì)和勞動(dòng)技能相對(duì)滯后，在拜金主義、個(gè)人主義、利已主義驅(qū)動(dòng)下，有的農(nóng)民政治觀念淡化，對(duì)一些關(guān)系國(guó)家前途、命運(yùn)與國(guó)計(jì)民生的大事，不關(guān)心、不過問、不支持，集體觀念逐步退化；“等、靠、要”思想嚴(yán)重，什么事都依賴政府；部分群眾受傳統(tǒng)思維影響，信“訪”不信“法”，信“上”不信“下”。

（三）以前，農(nóng)村修建公共基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)依靠農(nóng)業(yè)稅來調(diào)節(jié)老百姓土地占補(bǔ)平衡，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，農(nóng)民的土地還有了糧食直補(bǔ)、退耕還林補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的公益事業(yè)扶持項(xiàng)目資金不足，多數(shù)項(xiàng)目是國(guó)家出一部分資金，項(xiàng)目的實(shí)施完成更多需要老百姓自發(fā)主動(dòng)來完成。但是部分老百姓思想素質(zhì)不高，發(fā)展觀念、集體觀念淡薄，對(duì)改革過程中有關(guān)土地征用、房屋拆遷補(bǔ)償漫天要價(jià)，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)莫不關(guān)心，導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施落實(shí)。

（四）人民群眾是我們黨存在和發(fā)展的根基，是我們黨力量與智慧的源泉，是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。認(rèn)真做好群眾工作是基層干部的一項(xiàng)基本功。如何密切聯(lián)系群眾、教育群眾、引導(dǎo)群眾、組織群眾、服務(wù)群眾，提高基層組織做好群眾工作的能力，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)前面分析的三個(gè)問題，在全面從嚴(yán)管黨治黨新形勢(shì)下，可謂對(duì)癥下藥、恰逢其時(shí)。

二、主要做法

（一）構(gòu)建一個(gè)體系，推進(jìn)“兩個(gè)民主”相融互促。針對(duì)基層存在的行政干預(yù)農(nóng)村事務(wù)現(xiàn)象突出、黨員和群眾自主參與意識(shí)和民主監(jiān)督意識(shí)薄弱、基層黨內(nèi)民主和人民民主形成“兩張皮”等問題，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，以加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位為前提，構(gòu)建黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主相融互促的基層民主議事體系。堅(jiān)持把事關(guān)本組（小區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共事務(wù)和民生事務(wù)的協(xié)商、決定、執(zhí)行等權(quán)利交到黨員群眾手中，通過“直議”，讓黨員群眾由“被動(dòng)作主”變成“自覺作主”，實(shí)現(xiàn)由外力拉動(dòng)向內(nèi)力引動(dòng)的轉(zhuǎn)變；通過雙向民主互動(dòng)，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)方式從行政強(qiáng)制轉(zhuǎn)向民主集中制，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主引領(lǐng)人民民主，保障了基層黨組織的主張與黨員群眾的意愿高度統(tǒng)一。

（二）夯實(shí)兩個(gè)平臺(tái)，完善民主架構(gòu)基層設(shè)計(jì)。針對(duì)建制村地域面積大、群眾居住散，黨員管理難、召集黨員大會(huì)難、開展黨的活動(dòng)難、召開群眾會(huì)難的現(xiàn)象，將組織設(shè)置全面延伸至組級(jí)，夯實(shí)兩個(gè)議事平臺(tái)。一是科學(xué)設(shè)置組級(jí)黨支部。在村（社區(qū)）成立黨總支的基礎(chǔ)上，按照便于管理服務(wù)的原則，在自然村寨或村（居）民小組、相對(duì)集中聯(lián)片區(qū)域建組級(jí)黨支部，實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。二是全面組建組級(jí)議事會(huì)。在原有村（居）民代表會(huì)議和村（社區(qū)）監(jiān)事會(huì)等自治組織基礎(chǔ)上，設(shè)立戶代表組成戶代表會(huì)，以村（居）民小組為單位，通過戶代表會(huì)議，選舉產(chǎn)生村（居）民組長(zhǎng)，同時(shí)選舉5—7名戶代表成立組級(jí)議事會(huì)，為群眾議事提供平臺(tái)。并通過組級(jí)黨支部引領(lǐng)組議事會(huì)、召集黨員群眾共同議事的形式，促進(jìn)黨群的互動(dòng)，保證了黨內(nèi)決策和群眾意愿共同協(xié)商，共同決定，激發(fā)了基層黨員群眾參與本地事務(wù)的熱情，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主與人民民主的相融互促。同時(shí)，組內(nèi)事務(wù)自議自決，為村級(jí)組織減少了大量事務(wù)性工作，使村支“兩委”能留出更多的時(shí)間和精力去謀發(fā)展，抓大事，解難題。

（三）突出三個(gè)主體，激發(fā)黨員群眾民主活力。為解決民主提議和決議主體范圍不廣、民主參與程度不高等難題，突出基層組織、黨員、群眾在基層民主議事中的職責(zé)主體和作用主體，使“誰來提議、誰來決議”主體明確、重點(diǎn)突出、職責(zé)清晰，實(shí)現(xiàn)民主議事最大化。一是突出基層組織主體。明確基層組織為議事的組織者、提議者和執(zhí)行者。黨組織重點(diǎn)是把握方向、服務(wù)指導(dǎo)、教育引導(dǎo)和監(jiān)督支持，在民主基礎(chǔ)上強(qiáng)化集中；自治組織重點(diǎn)是有序組織、理性提議、科學(xué)決議和民主監(jiān)督，履行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議通過的決定和計(jì)劃。二是突出黨員主體。教育引導(dǎo)黨員在議事活動(dòng)中帶頭奉獻(xiàn)、帶頭服務(wù)、帶頭參與、帶頭支持、帶頭監(jiān)督，并宣傳好、貫徹好、執(zhí)行好黨的路線方針政策，在溝通群眾和基層組織上發(fā)揮引導(dǎo)、橋梁作用。三是突出群眾主體。通過“海選”把群眾中的能人選進(jìn)議事會(huì)，帶頭收集社情民意，帶動(dòng)群眾積極議事；開展“農(nóng)民大教育”活動(dòng)，讓黨員群眾了解國(guó)家大政方針，熟悉地方發(fā)展要求，知曉基本法律法規(guī)，掌握實(shí)用技術(shù)，引導(dǎo)黨員群眾主動(dòng)思考、主動(dòng)議事、主動(dòng)監(jiān)督，全面提高議事質(zhì)量。

（四）規(guī)范四個(gè)程序，確保議事民主規(guī)范運(yùn)行。圍繞黨員群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，著力規(guī)范提、評(píng)、審、決程序，確保所議事項(xiàng)議得準(zhǔn)、議得實(shí)、合民意、效果好、能實(shí)施。一是廣泛“提”。由基層組織、黨員或群眾，把涉及本村（社區(qū)）本組（小區(qū)）的重大事項(xiàng)、急需解決的難點(diǎn)事項(xiàng)采取書面或口頭的方式提出，掌握黨員群眾“想做什么”。二是準(zhǔn)確“評(píng)”。由村支“兩委”或組“兩會(huì)”對(duì)所提事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)、人力和實(shí)施后的效果、影響進(jìn)行預(yù)算、評(píng)估、評(píng)價(jià)，明確“能做什么”。三是嚴(yán)格“審”。由黨員大會(huì)或村（社區(qū)）“兩委”會(huì)議，按照相關(guān)政策、法律規(guī)定，結(jié)合實(shí)際對(duì)評(píng)議結(jié)果審核、把關(guān)，對(duì)可實(shí)施的提議事項(xiàng)制定措施和辦法，解決“要怎樣做”。四是共同“決”。按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由村（社區(qū)）或組（小區(qū)）召開黨員和群眾會(huì)，對(duì)審議后的提案進(jìn)行表決，表決情況通過公示無異議后，由村（社區(qū)）民委員會(huì)或組（小區(qū)）議事會(huì)組織實(shí)施，確保“合力做”。同時(shí)，把議事過程、決議結(jié)果和執(zhí)行效果向黨員群眾公開。

（五）明確五個(gè)核心，把握基層民主議事內(nèi)容。圍繞黨員群眾所需、所思、所盼，把“議發(fā)展、議法律、議道德、議風(fēng)氣、議和諧”作為核心內(nèi)容，提高議事的針對(duì)性、實(shí)效性，保證議事不虛、不空、不偏。一是議發(fā)展，促進(jìn)增收致富。圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、村莊整治、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、項(xiàng)目落地等方面開展議事，激發(fā)了廣大黨員群眾的干事創(chuàng)業(yè)熱情，拓寬了農(nóng)村致富門路和渠道。二是議法律，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。圍繞加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育、提高全民法律素質(zhì)、建設(shè)法治社會(huì)開展議事，減少了非法上訪、聚眾鬧事等違法行為，維護(hù)法律權(quán)威和社會(huì)公平正義。三是議道德，促進(jìn)行為規(guī)范。圍繞社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德和誠(chéng)信建設(shè)開展議事，增強(qiáng)了黨員群眾的道德判斷力和道德榮譽(yù)感，形成尊老愛幼、明禮誠(chéng)信、寬容友善、無私奉獻(xiàn)的良好道德風(fēng)尚。四是議風(fēng)氣，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。圍繞加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗、樹立文明新風(fēng)、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化開展議事，抵制封建迷信、攀比浪費(fèi)、濫辦酒席、賭博偷盜等不良風(fēng)氣，形成人心思上、人心思干的良好社會(huì)風(fēng)氣。五是議和諧，促進(jìn)安居樂業(yè)。圍繞農(nóng)村低保、合作醫(yī)療、危房改造、鄰里和睦、治安防控等民生事務(wù)開展議事，促進(jìn)廣大群眾講團(tuán)結(jié)、顧大局，營(yíng)造了鄰里和諧、鄉(xiāng)村和睦、安定有序的生產(chǎn)生活環(huán)境。

三、成效及啟示

（一）“黨群直議制”為黨員干部提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力找到了突破口。通過探索實(shí)施“黨群直議制”，農(nóng)村基層工作方法有了新突破，為黨員干部在新時(shí)期做好群眾工作，解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題找到了突破口。比如，鳳岡縣永安鎮(zhèn)田壩村以前村組“包辦”的事情多，導(dǎo)致干群關(guān)系不和諧，村干部工作難以開展，特別是對(duì)勝利組幾十戶人家的矛盾問題久拖不決。通過實(shí)施“黨群直議制”以后，黨支部組織黨員、議事會(huì)成員、村民代表座談，讓大家暢所欲言、各抒己見，最終解開了多年的心結(jié)，化解了矛盾。現(xiàn)在，組里的大小事務(wù)都是黨員和群眾互相商量、自己解決，村干部壓力減小了，工作效率提高了，群眾的滿意度提升了。

（二）“黨群直議制”為推進(jìn)基層民主建設(shè)找到了新途徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾參與政治活動(dòng)的自主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)和維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，“黨群直議制”通過健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分體現(xiàn)了公平、公正、民主。比如，龍泉鎮(zhèn)和平路社區(qū)在開展低保評(píng)議工作時(shí)，為了確保公平公正，嚴(yán)格按照“黨群直議制”提、評(píng)、審、決四個(gè)程序，堅(jiān)持“應(yīng)保盡保，應(yīng)退則退”原則，對(duì)轄區(qū)原246戶低保家庭進(jìn)行評(píng)議，最終取消76人、新增20人、變更7人、23人增加低保金額，并及時(shí)公開接受黨員群眾監(jiān)督，切實(shí)保障了黨員群眾民主參與議事的權(quán)利，彰顯了公平正義。

（三）“黨群直議制”為夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基找到了新渠道。通過建強(qiáng)、優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織，對(duì)組級(jí)“兩會(huì)”職能職責(zé)進(jìn)行合理科學(xué)定位，進(jìn)一步擴(kuò)大了組織的覆蓋面，充分發(fā)揮基層黨組織在堡壘作用，不斷增強(qiáng)黨組織的“三大功能”，夯實(shí)了黨的執(zhí)政根基。比如，綏陽鎮(zhèn)金雞村著力加強(qiáng)支部建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)支部書記，任命既是黨員又是致富能手的唐國(guó)剛擔(dān)任踴躍支部書記。黨支部提議修建水泥公路后，在他的帶領(lǐng)下，黨支部5名黨員和7名議事會(huì)成員，每天都忙碌在第一線，經(jīng)過4個(gè)月的施工，原來的泥巴路變成了4.5米寬的水泥路。

（四）“黨群直議制”為創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理找到了新載體。“黨群直議制”以服務(wù)“三化”建設(shè)為重點(diǎn)，著力化解在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各類社會(huì)矛盾，促進(jìn)各類利益主體有序互動(dòng)、和諧共存，特別是以往一些被當(dāng)?shù)攸h委、政府看成的難事、棘手事，得到有效解決，真正彰顯了公平正義，贏得了群眾的支持，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了和諧安定的社會(huì)環(huán)境，成為新形勢(shì)下農(nóng)村社會(huì)治理的有效載體。比如，曾經(jīng)，鳳岡縣的農(nóng)村祝壽酒、建房酒、滿月酒等“濫辦酒席風(fēng)”盛行，農(nóng)村基層組織通過黨群直議提倡“歪酒”不辦，正酒簡(jiǎn)辦，把制止濫辦酒席納入《村規(guī)民約》，對(duì)不符合條件辦酒的通過罰款等方式予以處罰，有效從源頭上剎住了濫辦酒席的不良之風(fēng)。

（五）“黨群直議制”極大提振了干部群眾提速發(fā)展的信心和志氣。黨群直議制搭建了基層黨組織聯(lián)系黨員群眾的橋梁和紐帶，疏通了群眾意愿訴求和表達(dá)的渠道，使黨員群眾在參與管理村組事務(wù)中實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，贏得了人民群眾的擁護(hù)支持，黨群干群關(guān)系也得到進(jìn)一步融洽，極大提振了干部群眾提速發(fā)展的信心和志氣。比如王寨鎮(zhèn)引進(jìn)的大理石加工廠準(zhǔn)備落戶土璜村黃家壩組時(shí)，一些村民聽說有加工廠要入駐，開始堅(jiān)決不同意。但議事組長(zhǎng)冉景能通過組織召開議事會(huì)，黨員群眾大家一致認(rèn)為要在保護(hù)好環(huán)境的同時(shí)把握好發(fā)展機(jī)遇。最終通過廣泛宣傳、召開群眾會(huì)統(tǒng)一了思想，達(dá)成了共識(shí)，使大家從被動(dòng)趕著發(fā)展到主動(dòng)爭(zhēng)取發(fā)展，項(xiàng)目得到快速落地。

（六）“黨群直議制”是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的一次生動(dòng)實(shí)踐。“黨群直議制”以基層組織、黨員、群眾為主體，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)話、協(xié)商、合作的形式來決策和處理本村、本組的大小事務(wù)，廣大黨員群眾將政府單向的行政命令，轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露�上的自覺行動(dòng)和自我約束，通過建立《村規(guī)民約》，直接行使權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)村民自治，這些具體表現(xiàn)都與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有共通之處。比如何壩鎮(zhèn)水河村蔡坪組在實(shí)施“一事一議”項(xiàng)目時(shí)，黨支部成員與議事會(huì)成員通過實(shí)施“黨群直議制”發(fā)起集資修路，全組48戶人家戶戶集資，外出打工的人不勞動(dòng)就出錢以資代勞。可是村民李某既不支持也不參與，黨支部和議事會(huì)商議參照《組規(guī)民約》對(duì)李某予以處罰，路修好后不允許李某使用。轉(zhuǎn)眼到了辣椒上市的季節(jié)，按照規(guī)定李某不能讓商販開車到他家收購(gòu)辣椒，只好肩挑背駝將2000多斤辣椒運(yùn)送到1公里遠(yuǎn)的地方上車。

（七）“黨群直議制”為提高基層組織化程度找準(zhǔn)了路徑。“黨群直議制”通過把農(nóng)村黨員、群眾有序組織起來，采取“大家的事商量辦”“個(gè)人的問題合作辦”，既提高了黨員群眾的綜合素質(zhì)，又提高了黨員群眾自身的組織能力，較好解決了基層組織和基層黨員群眾組織化不高、組織力弱的問題。比如，綏陽鎮(zhèn)金雞村的公路硬化、人畜飲水等工程的實(shí)施，以往都是由相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，群眾不知情、不參與、未監(jiān)督，造成了項(xiàng)目規(guī)劃不合理、建設(shè)質(zhì)量差等問題，引起了群眾強(qiáng)烈不滿。在實(shí)施“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目時(shí)，由于沒有占地補(bǔ)償，村民更是冷眼旁觀，導(dǎo)致工程無法落地。“村支兩委”通過運(yùn)用“黨群直議制”的方法，經(jīng)各黨支部和議事會(huì)分別召開會(huì)議，讓廣大村民暢所欲言，最終決定由群眾自己來參與實(shí)施和監(jiān)督，涉及占地自行調(diào)節(jié)。在黨員和議事會(huì)成員的帶領(lǐng)下，長(zhǎng)10多公里，占地60余畝的產(chǎn)業(yè)路全部由黨員群眾無償獻(xiàn)出，沒花一分征地費(fèi)。