蘇州吳江區：以“融入式黨建”夯實基層工作，成效明顯

從2013年提出實施“融入式黨建”創新工程到今天已經4年，在這個過程中，吳江區以此來統籌推進學習型、服務型、創新型、法治型黨組織建設。其核心理念是黨建融入發展、融入民生、融入區域、融入群眾，并作為吳江當前和今后一個時期加強黨的建設的工作路徑。“‘融入式黨建’經驗貴在一個‘實’字，通過扎實的舉措，讓黨建切實發揮了推動作用。《組織人事報》、《新華日報》、《蘇州日報》、《黨建研究》等各大媒體多次介紹“融入式黨建”的做法，人民網、中國網、新華網等新媒體也紛紛轉載吳江區的創新做法。吳江區、蘇州市、江蘇省的許多領導前往考察，非常認同這一創新做法，中國浦東干部學院也把此作為黨建案例和現場教學點，在全國引起了比較大的影響。

一、實施“融入式黨建”的背景

1.經濟快速發展對黨委領導經濟社會發展的能力提出了更高的要求。吳江歷來是民營經濟比較發達和活躍的地方，老百姓也比較富裕。按照人均GDP來計算，我們從2000年起就突破了1萬美元大關，達到中等發達國家水平，并且經濟總量連續保持兩位數的增長率。2017年胡潤全球富豪榜中，吳江有5人位列其中。在民營和外資等非公有制經濟占絕對主導的經濟架構下，如何發揮黨組織的對改革發展穩定各項工作以及經濟社會各項事業的政治引領、推動和保障作用，既要防止因為“兩張皮”而被邊緣化導致缺位，又要防止因為“過度干預”而影響活力導致越位，這對施政者提出了較高的要求。

2.人民群眾對共享改革發展成果有了更高的要求和期待。前幾年，吳江一度遇到這樣的窘境，經濟社會發展排名在蘇州大市靠前，但低保戶和低保邊緣戶的數量也最多。經濟發展了，如果老百姓的生活水平沒有得到明顯改善，這只會增強人民群眾的相對剝奪感。因此，我們始終堅持發展為民，把提升人民群眾幸福感和獲得感作為發展的出發點和落腳點。黨建融入民生，主要的抓手是扎實推進基層服務型黨組織建設，突出服務導向，完善服務體系，建強服務隊伍，提升服務實效，讓人民群眾更好地共享改革發展的成果。

3.社會轉型需要提高基層社會再組織的水平。2012年9月，吳江撤市設區，正式融入蘇州中心城區，在繼續保持縣域體制機制活力優勢的基礎上，又獲得了城區功能新的發展優勢，雙重疊加效應明顯。隨著吳江城市化的快速推進，大型居住區、新型農村社區、城市商圈、專業市場等開始出現，黨的組織和工作“有形、有效覆蓋難”的問題日益突出，“單位+領域”黨建必須向“單位+區域”黨建模式轉型。隨著政府職能轉變和工作重心下移，基層黨組織承擔的社會管理服務任務越來越重，需要發揮黨組織政治、組織優勢，協調各方資源，調動駐區單位、各類組織和廣大黨員群眾的積極性和主動性，共同融入地區發展建設和管理。

4.新時期群眾工作面臨新挑戰。近年來，隨著吳江城區功能轉型、城鄉一體快速推進、新農村集居改造等，必然帶來各階層利益關系的調整，舊改、就業、救助等各種問題交織在一起，群眾的合理訴求和不合理訴求相互交織，需要通過做好有效的群眾工作贏得對吳江建設發展的理解、支持和配合。干部隊伍自身也存在一些“不接地氣”的情況，比如村干部日常辦公機關化、農村工作行政化；鄉鎮干部“走讀”多，接觸群眾少；機關干部坐辦公室多，下基層少，理論知識多，實踐調研少。如何提升群眾的獲得感、幸福感和滿意度，來增強廣大群眾對黨和政府工作的認同感，從而同心同德推動發展，需要我們在新形勢下創新群眾工作新方法。

二、“融入式黨建”具體做法和成效

吳江于2013年7月1日明確提出實施“融入式黨建”創新工程，以此加強和改進黨的基層組織建設。2014年11月3日，區委印發《實施意見》，提出深化“融入式黨建”創新工程，推進基層服務型黨組織建設。吳江“融入式黨建”創新工程以“四個融入”為核心理念，即黨建融入發展、融入民生、融入區域、融入群眾。這“四個融入”，是我區近年來以及今后幾年加強黨的建設的總體思路和工作路徑。

（一）黨建融入發展

針對吳江的實際，近年來，我們在推動黨建融入發展，充分發揮黨組織“把方向、管大局、保落實”的作用方面，主要做法有：

一是開展黨代會常任制試點工作。吳江在2003年被江蘇省委確定為全省首批兩個黨代會常任制試點縣市之一。實行黨代會常任制，從制度上確立了黨代表大會的領導地位和作用。每年在區人大、政協會議之前，召開區黨代會，審議和決定全區經濟社會發展和黨的建設的重大問題，這就充分發揮了黨組織對重大事項決策的前置把關作用。試點工作多年來，我們構建了黨代會常任制的框架體系，創建了一系列的活動載體。為破解黨代表權力“虛化”問題，吳江在常任制試點工作中創設黨代表“行權三票制”：第一票是“選舉票”，通過黨代表民主投票選舉產生區委委員；第二票是“信任票”，區委委員任職屆中，通過黨代表民主投票對區委委員是否勝任作出民主評議；第三票是“滿意票”，在區委委員任職屆末，通過黨代表民主投票對區委委員任期履職情況作出評價。我們還制定出臺黨代表閉會期間活動規定、列席區委全委會和常委會、基層接待日、巡視、述職評議等制度，拓寬黨代表閉會期間發揮作用的途徑方式，暢通黨代表知曉情況、參與議事的渠道。

二是建立健全科學發展的考核評價體系。絲綢紡織是吳江的傳統產業，也是支柱產業之一。紡織行情好的時候，幾乎三分之一以上的家庭都有幾臺織機。不成規模的無序發展造成產業附加值低、抗風險能力差，亂排放則對環境造成嚴重危害。因此，早在2008年，吳江市委、市政府就啟動開了“兩競賽一趕超”活動，即開展經濟發展和環境建設兩大競賽，“學習先進趕超先進”活動。在全球金融危機肆虐導致經濟不景氣的大背景下，頂著經濟下行的壓力，毅然決然把環境建設放到跟經濟發展同等重要的高度，作為考核領導干部政績的參考，下大力氣調結構、促轉型、保環境。考核是指揮棒。近年來，區委不斷健全完善科學發展考核評價體系。實踐證明，建立健全政績考核評價體系，能夠引導各級領導班子和領導干部樹立正確政績觀，自覺踐行科學發展。

三是推動法治型黨組織建設。這是蘇州市委認真貫徹落實黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國重大決定的一個創新舉措。時任江蘇省委副書記、蘇州市委書記石泰峰提出：“在經濟發展新常態下,建設法治蘇州,必須要以建設法治型黨組織為引領和保障,推進法治政府、法治市場、法治社會‘三位一體’建設,真正讓法治成為蘇州繼續保持率先發展核心競爭力的重要標志。”2014年起，按照蘇州市委的部署要求，我區堅持以依法執政和依規管黨為核心任務，扎實推進法治型黨組織建設，大力營造干部清正、政府清廉、政治清明的良好環境。今年，我們還出臺了《關于實施“雙百雙千雙萬”工程、推進基層法治型黨組織建設的意見》，旨在推動全區基層黨組織在全面推進依法治區中充分發揮戰斗堡壘作用,并以此為抓手全面增強基層干部法治觀念、法治為民意識,提高依法辦事能力,大力推進基層治理法治化、現代化,為經濟社會發展營造更高水平的法治環境。

（二）黨建融入民生

近年來，吳江的財政資金用于民生領域的超過七成。我們始終緊盯群眾最關心最直接最現實的利益問題，做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，全面提高公共服務共建能力和共享水平，打造群眾滿意工程。主要做法有：

一是項目引領，提升城市整體功能。近年來，吳江城市建設很重要的一條經驗就是，把民生優先放到更加突出的位置，以重大民生實事項目建設為引領，提升城市的功能和品味，增強居民對城市的認同感和歸屬感。2013年起，區委、區政府啟動實施“1058”工程建設，在全區范圍內推進10項民生實事工程、5項重大交通工程、8項生態文明工程建設。“1058”工程總投資約450億元，目前已基本完成，有力改善了城市功能，提升了便民惠民利民的公共服務水平，為發展打下了堅實的基礎。下一步，區委、區政府將圍繞江蘇省黨代會提出的“兩聚一高”（聚力創新、聚焦富民，高水平全面建成小康社會）總要求，啟動實施“555計劃”，即在產業提升方面，以“經濟強”為目標，建設蘇州灣科技城、新型半導體產業園、紡織循環經濟產業園、智能裝備產業園、物流科技園等5大平臺；在民生改善方面，以“百姓富”為目標，實施富民增收、公共服務、美麗鎮村、重大交通、平安法治等5項工程；在環境優化方面，以“環境美、社會文明程度高”為目標，打造生態文明、智慧城市、創新創業、人文休閑、政務服務等5大高地。實施“555計劃”就是要認真貫徹落實習近平總書記視察江蘇重要講話精神，推進“強富美高”新吳江建設。

二是功能提升，健全公共服務體系。去年以來，我們大力推進“五個一”為目標的關鍵環節改革，即一張藍圖管發展、一枚公章管審批、一個號碼管服務、一支隊伍管執法、一項政策促轉型。其中，一枚公章管審批和一個號碼管服務是吳江推進公共服務均等化和標準化的主要手段。先介紹“一枚公章管審批”。2002年，吳江在全省率先設立區級行政服務局，將區級相關職能部門審批事項較多、審批頻率較高、與經濟建設及群眾生活密切相關的審批服務事項集中起來辦理，實行“一站式”辦公、“一條龍”服務。目前，吳江已建立起以區政務服務中心為主體、鎮區便民服務大廳為紐帶、村（社區）便民服務室為延伸，上下聯動、運行高效、協調統一的三級便民服務體系。尤其是覆蓋249個村、66個社區的便民服務室，全面推行為民服務全程代理，切實打通了聯系服務群眾的“最后一公里”。“一枚公章管審批”就是在此基礎上，實施以一個窗口受理，相關部門同步審批、限時辦結，一個窗口回復為重點的流程再造。以優化企業設立登記“一窗聯辦”工作為例，將各項評估由串聯方式調整為并聯方式進行，加強整合優化，實行一個窗口受理、同時評審、同步審批的服務新模式。下一步，我們還將對市場準入類和投資建設類的行政審批事項實行“一個窗口受理、一個系統審批、一個窗口回復”的審批新模式。

三是資源整合，提升社會治理水平。如果說“一枚公章管審批”是強化服務手段的話，那么同屬全省首創的“一個號碼管服務”則標志著吳江城市綜合治理邁入聯動服務時代。過去老百姓要反映一個問題，可能要花很大的精力找到相關職能部門。去年7月，吳江創建了區城市綜合治理聯動指揮中心（“大聯動”中心），全面整合24條政府服務熱線到“12345”一個號，把問題分揀派發督辦的任務交給一個號碼，老百姓只要記住“12345”就行了。“12345”扮演著“神經中樞”的作用，它會將接收到的問題派發至相關區鎮“大聯動”分中心，再由分中心派發至村（社區）工作站或職能部門，根據先期處置和專業處置相結合的原則進行快速有效處置，而其處置結果將被納入各地各部門的績效考核。“12345”還自動接入區長信箱、寒山聞鐘論壇、中國吳江(公眾監督)、東太湖論壇(發言人在線)、領導交辦以及其它來源等12種城市綜合治理的問題進行統一受理，加大對相關職能部門的督促和約束力度。在整合各部門服務熱線和網絡問政等多種被動受理來源基礎上，“大聯動”中心還組建了一支528人的區、鎮兩級巡查隊。這些巡查隊員對應全區26423個單元網格，就像是城市的“啄木鳥”把工作觸角深入到村(社區)的角角落落，主動發現城市存在的各種“病蟲害”。

（三）黨建融入區域

通過發揮黨組織紐帶作用，大力推行“區域黨建”，淡化區域內各類組織的體制、隸屬、領域觀念，通過資源共享實現互聯互動、共建互補，努力把黨的政治、組織優勢轉化為治理、服務優勢。主要做法是三個打破：

一是打破行政隸屬壁壘，推動黨建融合。80年前，費孝通先生以家鄉七都鎮開弦弓村為起點，寫下了著名的《江村經濟》。上世紀八十年代，費老又以家鄉為原型，提出小城鎮發展的蘇南模式。可以說，在新型城鎮化道路中，吳江一直走在全國前列。在推進城鎮化、統籌城鄉一體發展的過程中，我們打破行政壁壘，采取“局村掛鉤、扶持薄弱村”、“局企結對、攜手共建”、“局社結對、一聯雙管”、“村企結對、共建新農村”、“國企民企、統籌共建”等方式，大力統籌城鄉黨建資源，為吳江城鄉一體化推進提供了堅強的組織保證。

二是打破常規設置模式，建立區域組織。近年來，按照區域統籌理念，我們圍繞地域分布、產業發展和服務功能優化黨組織設置，探索形成了園區統籌、片區統籌、村企統籌、村居統籌、商圈統籌、市場統籌、行業統籌、產業統籌等8種區域黨組織設置模式。我們還陸續建成22個區域黨建工作站，全部配備專職黨務工作者，協調區域內現有的各類組織開展統籌共建，并對區域內“兩新”黨組織和黨員進行兜底管理服務。

三是打破單一隸屬關系，實行雙向管理。隨著城鄉一體化的持續加快，土地向規模經營集中、工業項目向園區集中、農民向社區集中，統籌城鄉“三集中”深刻改變了傳統的城鄉面貌，新型農村社區如雨后春筍般出現。吳江開發區山湖花園社區是一個擁有1.2萬人口的大型農民動遷小區，由23個村拆遷而來，但區內實現沒有一處違章建筑、沒有一條黑色廣告、沒有一方環境破壞、沒有一處消防隱患、沒有一人越級上訪的“五個沒有”。而2008年社區成立之初，還面臨著大部分黨員組織關系在村里，參加組織生活需要各回各村，在參與社區自治、服務群眾等方面很難有所作為。因此，2011年，我們在蘇州市率先建立“村轉社區黨委+動遷村黨支部+樓宇黨小組+黨員中心戶”四級黨建網絡，采取黨員組織關系雙向掛靠、活動雙向參加、表現雙向考核、干部雙向兼職、作用雙向發揮、經費雙向保障“六個雙向”的辦法進行管理，并逐步開展黨組織、居委會、業主委員會、物業管理公司“四位一體”建設，通過黨組織示范帶動，為新型農村社區形成治理合力、提升服務實效。

（四）黨建融入群眾

一是黨員干部進萬家。2010年創先爭優活動時，吳江啟動開展“黨員干部進萬家”活動，建立聯系服務群眾四個“全覆蓋”機制，一是村（社區）結對掛鉤全覆蓋；二是聯系服務群眾全覆蓋；三是困難家庭結對全覆蓋；四是信訪地區領導包案全覆蓋。黨的群眾路線教育實踐活動結束后，“黨員干部進萬家”活動作為黨員干部直接聯系服務群眾制度，常態化、長效化堅持下來。

今年，省委開展“察民情 幫民困 解民憂”活動，蘇州市委部署開展“六個一”基層走訪調研活動，我們傳承“黨員干部進萬家”的經驗做法，開展“四個融入”大走訪活動，要求黨員干部圍繞當前區委區政府“555”計劃、富民惠民政策、城鄉一體化發展等中心工作，融入發展，訪生產經營情況；融入民生，訪實事工程情況；融入區域，訪基層治理情況；融入群眾，訪富民惠民情況，通過開展新一輪大走訪活動，找準問題短板，促進發展富民，密切黨群干群關系，努力實現干部受教育、群眾得實惠、基層更滿意、社會真歡迎的疊加效應。

二是“兩代表一委員”聯合接待群眾。由于地處蘇、浙、滬交界，吳江160萬總人口中外來人口近一半，人口流動性比較大，隨之也帶來社會管理和信訪工作任務較重。2010年，我們在全區所有行政村、社區推行“兩代表一委員”聯合接待群眾工作，每月5日和25日由代表、委員在鎮（開發區）、村（社區）固定接待點接待。為什么組織“兩代表一委員”聯合接訪，我們是這么考慮的：由于這三個群體地位、作用比較特殊，他們可以根據履職的需要，對群眾反映的問題，通過事前調查分析，同黨委、人大、政協及有關部門取得溝通聯系，提出自己的意見、建議和要求，既能提高參政議政能力水平，又能督促“一府兩院”更好地為群眾服務，而且三者聯動還可以減少有關部門辦理人大代表、黨代表、政協委員意見、建議的重復勞動。“兩代表一委員”聯合接待群眾制度推行8年多來，全面發揮了“聯絡員”、“代言人”、“信訪員”、“監督員”和“巡視員”作用，促進了全區社會和諧穩定。

三是黨代表聯系黨員群眾。作為省黨代會常任制試點地區， 2006年，我們在全省率先探索黨代表直選制，改變傳統的區縣一級黨代表由下一級黨代會間接選舉模式，以農村、社區、“兩新”組織和機關企事業單位為選區，將黨代表的推薦、選舉權交給全體黨員。2016年，我們建立黨代表聯系黨員群眾制度，市、區、鎮三級黨代表每人聯系選區5名黨員群眾，每季度至少聯系一次。實踐證明，黨代表只有“接地氣”，履行職責才會更有“底氣”。

四是共產黨員關愛幫扶生活困難群眾。2010年，在蘇州市委統一部署下，我們開展共產黨員幫扶生活困難群眾行動，并成立黨員關愛基金，所募款項全部用于幫扶困難群眾。為了解決持久幫扶所需的大量資金，關愛基金借鑒商業基金市場化運作機制，委托資質好、經營效益好、社會責任好的亨通集團管理運作，增強基金“造血”功能，不斷做大基金盤子，讓困難群眾得到更多幫扶。

三、實施“融入式黨建”的體會和思考

在實施過程中，我們深深地體會到：把黨建作為最大的政績，不僅是著眼現實的戰略選擇，更是一個價值排序的基本問題。發展績效并不必然轉化為政治認同。因此，黨建融入發展，就是要正確處理好“最大政績”和“第一要務”之間的關系，堅持黨建與發展緊密聯動，助推改革任務完成和經濟社會發展。

黨建融入民生，關鍵在于推進基層服務型黨組織建設，建立健全區域統籌的基層黨組織體系，著力構建主體明確、層次清晰的服務體系和城鄉統籌、全面覆蓋的服務網絡，形成上級黨組織服務下級黨組織、黨組織服務黨員、各級黨組織和黨員服務群眾的機制和格局。

黨建融入區域，必須實現三個轉變，才能變基層黨建“獨角戲”為黨群“大合唱”。一是從上層著力向基層著力轉變，推動重心下移、力量下沉、權力下放；二是從局部推進向整體推進轉變，把社區黨建、機關黨建、“兩新”黨建統攬起來、統籌推進；三是從自我封閉向開放融入轉變，確立以黨組織為核心，政社互動共同參與的基層治理架構。

做好群眾工作，是我們打牢執政基礎的重要途徑。無論資訊多么發達、技術多么先進,“鍵對鍵”永遠代替不了“面對面”。只有用腳步丈量民情，才能永葆與群眾的血肉聯系。