創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制從相互分離走向相融共生——成都黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理探索城市基層黨建新路

一、背景與起因

全國城市基層黨建工作座談會強(qiáng)調(diào)，要形成城市基層黨建的整體效應(yīng)，必須解決在城市各領(lǐng)域黨建“各自為政”，“各抓各的”問題。隨著城市化、工業(yè)化、信息化的推進(jìn)，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，城市人口急劇增加，城市里積聚的矛盾問題不斷增多，人流物流信息流更為集中，管理服務(wù)任務(wù)更重。當(dāng)前，城市基層黨建缺乏系統(tǒng)性和整體性，條塊之間缺乏協(xié)調(diào)性和協(xié)同性，導(dǎo)致街道搞街道的，機(jī)關(guān)搞機(jī)關(guān)的，單位搞單位的，難以發(fā)揮城市基層黨建整體效應(yīng)。針對這一問題，成都市認(rèn)真踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，聚焦社區(qū)這個(gè)基本單元，把基層黨建與基層治理緊密結(jié)合起來，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理的領(lǐng)導(dǎo)體系，突出城市基層黨建的系統(tǒng)性和整體性建設(shè)，織密黨的組織體系，強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌，破解條塊分割、各自為政的難題，推動街道社區(qū)黨組織與各類組織結(jié)成服務(wù)共同體，實(shí)現(xiàn)了城市基層各領(lǐng)域黨組織從相互分離走向相融共生，鞏固黨在城市基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、做法與成效

第一，創(chuàng)新條塊聯(lián)管機(jī)制，形成齊抓共管“一盤棋”。一是創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)體制。率先在黨委序列設(shè)立市、區(qū)（縣）兩級城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)黨對城市工作的整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌指導(dǎo)、資源整合、重點(diǎn)突破、督促落實(shí)，我們把分散在各領(lǐng)域各部門的資源整合起來，打破行政隸屬壁壘，無論是大機(jī)關(guān)還是小單位，無論體制內(nèi)還是體制外，各類資源都匯聚在街道社區(qū)，共抓基層黨建，共同服務(wù)群眾，共商區(qū)域發(fā)展，共育先進(jìn)文化，共建美好家園。二是建立健全黨建聯(lián)席會議制度。分級建立聯(lián)席會議制度，推動各區(qū)域、各單位、各行業(yè)定期與屬地黨組織進(jìn)行溝通會商、密切交流、分析研判、督促落實(shí)，切實(shí)解決了塊塊管不了條條，條條融不進(jìn)塊塊的問題。比如，針對物業(yè)矛盾突出的問題，我們通過聯(lián)席會議制度，發(fā)揮房管、工商等職能部門作用，強(qiáng)化街道社區(qū)黨組織對居民小區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，廣泛在物業(yè)小區(qū)建立黨的組織、搭建業(yè)委會與物業(yè)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)商平臺，有效化解物業(yè)矛盾上千起。三是推進(jìn)條塊資源統(tǒng)籌。創(chuàng)設(shè)“社區(qū)發(fā)展治理專項(xiàng)保障資金”和“社區(qū)發(fā)展治理專項(xiàng)激勵(lì)資金”雙軌并行的社區(qū)發(fā)展治理經(jīng)費(fèi)保障激勵(lì)機(jī)制，以街道社區(qū)黨組織為主渠道落實(shí)到位，把政法、民政、文化等20多個(gè)部門投向社區(qū)的項(xiàng)目資金統(tǒng)籌起來，推動條線力量和資源下沉。目前，已投入資金上百億元，建成惠民超市、社區(qū)長壽食坊等公共服務(wù)設(shè)施上萬個(gè)，實(shí)施惠民項(xiàng)目9.6萬個(gè)。

第二，強(qiáng)化街社聯(lián)抓機(jī)制，形成減負(fù)增效“一套拳”。一是推進(jìn)街道職能職責(zé)轉(zhuǎn)變。出臺《關(guān)于轉(zhuǎn)變街道職能促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的實(shí)施意見》，全面取消街道招商引資職能和相應(yīng)的考核指標(biāo)，成立66個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)招商工作，賦予街道社區(qū)重大決策建議權(quán)、下沉社區(qū)事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人考核意見反饋權(quán)，讓街道黨組織聚焦統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、優(yōu)化營商環(huán)境、維護(hù)社區(qū)平安等職能和18大類項(xiàng)目。今年初，街道職能改革已全面實(shí)施。二是優(yōu)化街道組織架構(gòu)。按照“5+X”模式綜合設(shè)置街道綜合辦公室、黨群辦公室、社區(qū)發(fā)展辦公室、社區(qū)治理辦公室、民生服務(wù)辦公室5個(gè)黨政辦事機(jī)構(gòu)，在優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)街道可適當(dāng)增設(shè)1—2個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有效提高街道社區(qū)發(fā)展治理和公共服務(wù)能力。三是推動街道社區(qū)減負(fù)提能。建立街道社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，明確不得將社區(qū)作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體，新增事項(xiàng)須經(jīng)區(qū)（市）縣委社治委審批。制定社區(qū)“減負(fù)十條”，實(shí)施社區(qū)“減負(fù)清牌”行動，清理和精簡創(chuàng)建達(dá)標(biāo)評比考核以及會議和臺賬，將證明事項(xiàng)從313項(xiàng)縮減到15項(xiàng)，統(tǒng)一全市社區(qū)標(biāo)牌。

第三，完善組織聯(lián)建機(jī)制，織密區(qū)域統(tǒng)籌“一張網(wǎng)”。一是織密黨的組織網(wǎng)絡(luò)，形成互聯(lián)互動的組織依托。緊扣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和黨員群眾流動趨勢創(chuàng)新黨組織設(shè)置，全面升格社區(qū)黨支部為黨委或黨總支，強(qiáng)化街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌功能，落實(shí)兜底責(zé)任。依托行政管理部門和街道黨工委、行業(yè)協(xié)會、商會設(shè)立行業(yè)性黨組織，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、商務(wù)樓宇、商圈市場和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等新領(lǐng)域黨的組織建設(shè)，讓各類組織融入屬地中心工作。創(chuàng)新推動黨組織向小區(qū)（網(wǎng)格）延伸，向物業(yè)機(jī)構(gòu)和業(yè)主委員會拓展，把各類群體以“組織”的形式結(jié)合在一起，為互聯(lián)互動形成有力組織保障。比如，我市青羊區(qū)西華門社區(qū)發(fā)揮商圈黨組織作用，整合省圖書館、市博物館等黨組織資源，組建社區(qū)“黨建文博聯(lián)盟”，有效推進(jìn)了社區(qū)黨組織和商圈黨組織的組織共建、活動共辦、資源共享。二是全面推行兼職委員制度，形成互聯(lián)互動的人力資源依托。創(chuàng)新兼職委員來源方式，吸納駐區(qū)單位、“兩新”組織、業(yè)委會和物業(yè)機(jī)構(gòu)等黨組織負(fù)責(zé)同志作為街道社區(qū)兼職委員，設(shè)崗定責(zé)，常態(tài)化研究和推動互聯(lián)互動工作。全市136個(gè)街道，797個(gè)社區(qū)的3500余名兼職委員在街道社區(qū)黨組織中發(fā)揮作用。比如，四川省收藏家協(xié)會、四川西部發(fā)展研究院等駐區(qū)“兩新”黨組織，通過兼職委員制度，廣泛組織開展“壩壩黨課”和“流動紅色講堂”巡展等活動，黨員群眾參觀學(xué)習(xí)近2萬人次。三是創(chuàng)新社區(qū)居民議事會，健全社區(qū)共駐共享議事平臺。完善以社區(qū)黨組織為核心、居民為主體，駐區(qū)單位、社會組織共同參與的開放式居民議事會，由“社區(qū)居民單獨(dú)議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾焦采坦沧h”，初步形成各類組織有序參與互聯(lián)互動的議事場景。比如，我市青羊區(qū)清源社區(qū)黨總支充分發(fā)揮居民議事會平臺作用，定期研究商議轄區(qū)內(nèi)涉及共同利益和群眾期盼的實(shí)事，引領(lǐng)駐區(qū)單位、社區(qū)組織、群團(tuán)組織等多方力量，與社區(qū)居民一道共商共議、共建共享，將黨的關(guān)懷和政策通過一個(gè)個(gè)實(shí)實(shí)在在的行動送到居民群眾身邊，廣泛開展鄰里互助、糾紛調(diào)解、文化娛樂等社區(qū)活動和個(gè)性服務(wù)，依托黨團(tuán)員志愿者服務(wù)站，培育孵化清源蓋碗茶推廣中心、清源刺繡服務(wù)中心和“思源堂”傳統(tǒng)文化體驗(yàn)課堂等社會組織，為社區(qū)居民群眾提供多元化的專業(yè)服務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，增進(jìn)了人民群眾福祉，鞏固了基層基礎(chǔ)。近期，中央組織部領(lǐng)導(dǎo)同志在調(diào)研清源社區(qū)后給予肯定。

第四，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，凝聚共建共享“一條心”。一是突出頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)推進(jìn)資源共建共享。制定《全市公共和社會資源共建共享管理辦法》，明確了公共和社會資源共享的利益補(bǔ)償、雙向評價(jià)、監(jiān)督管理等機(jī)制，解決單位及街道社區(qū)互聯(lián)互動的動力問題。目前，我市國資委、教育局、文化局、體育局等職能部門正指導(dǎo)全市1000余家企事業(yè)單位將公共資源向社區(qū)居民群眾開放。二是突出區(qū)域統(tǒng)籌，全面推行互聯(lián)互動服務(wù)項(xiàng)目責(zé)任書制度。開展區(qū)域有效資源大調(diào)查，找準(zhǔn)社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位的利益結(jié)合點(diǎn)，分級建立公共和社會服務(wù)共享資源動態(tài)清單，編制服務(wù)項(xiàng)目書，聚焦組織聯(lián)建、資源共享、項(xiàng)目共建等重點(diǎn)內(nèi)容，明確服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確定責(zé)任單位、責(zé)任人，推動資源力量共享，提供精準(zhǔn)有效服務(wù)。比如，我市武侯區(qū)黌門街社區(qū)黨委與華西醫(yī)院黨組織簽訂共建協(xié)議，提供專家義診和“暢行停”共享停車服務(wù)項(xiàng)目，每月開展義診服務(wù)10余次，提供共享車位530多個(gè)，居民紛紛點(diǎn)贊。三是突出載體創(chuàng)新，搭建線上線下資源共享平臺。開展以去行政化、去形式化、去辦公化和改進(jìn)服務(wù)為主要內(nèi)容的黨群服務(wù)中心優(yōu)化提升，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)，打造天府市民云平臺。整合共建單位力量，將群眾需求以項(xiàng)目“菜單”形式發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)，駐區(qū)單位黨組織和黨員根據(jù)愛好和專長，網(wǎng)上“接單”線下服務(wù)，為群眾提供精準(zhǔn)有效、豐富多樣的服務(wù)。比如，我市成華區(qū)青龍街道致強(qiáng)社區(qū)打造網(wǎng)上市民服務(wù)中心，整合轄區(qū)各類服務(wù)企業(yè)近100家，為居民提供“線上網(wǎng)絡(luò)互動面對面、線下精準(zhǔn)服務(wù)門對門”的高質(zhì)量服務(wù)。

第五，推行責(zé)任聯(lián)動機(jī)制，擰緊雙向發(fā)力“一股繩”。一是建立責(zé)任落實(shí)機(jī)制。制定黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理行動計(jì)劃，開展城市基層黨組織互聯(lián)互動集中攻堅(jiān)行動，細(xì)化重點(diǎn)任務(wù)清單，明確市、區(qū)、街道、社區(qū)黨建責(zé)任清單、任務(wù)清單和問題清單。建立動態(tài)管理、調(diào)度通報(bào)、督促落實(shí)、問詢問責(zé)等制度，將體制內(nèi)的城市基層黨組織開展互聯(lián)互動納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，納入各級黨組織書記黨建工作述職評議考核，將體制外的各類組織開展互聯(lián)互動情況納入行業(yè)部門管理、考核和激勵(lì)，從而引導(dǎo)街道社區(qū)和駐區(qū)單位黨組織共同擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、創(chuàng)新社會治理、推動城市發(fā)展的責(zé)任。二是開展雙向評議考核。建立駐區(qū)單位和社區(qū)共駐共建責(zé)任雙向評價(jià)機(jī)制，健全完善以社區(qū)居民滿意度為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)治理評價(jià)體系和評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，把履行駐區(qū)單位社區(qū)建設(shè)責(zé)任作為重要內(nèi)容，每年至少集中開展一次共駐共建雙向評議。今年初，結(jié)合黨組織書記抓黨建述職評議考核，全市22個(gè)區(qū)（市）縣、136個(gè)街道、797個(gè)社區(qū)與駐區(qū)單位開展雙向評議。比如，四川省住建廳、省疾控中心等駐區(qū)單位被所在街道評為年度共駐共建先進(jìn)單位，示范帶動一大批駐區(qū)黨組織積極參與社區(qū)發(fā)展治理。三是完善跟蹤問責(zé)機(jī)制。建立基層黨組織互聯(lián)互動的動態(tài)管理和跟蹤問責(zé)問效制度，通過定期督導(dǎo)、現(xiàn)場推進(jìn)、常態(tài)化暗訪督查，定期對履行責(zé)任不力，推行互聯(lián)互動不到位的予以通報(bào)批評，限期整改。堅(jiān)持一月一現(xiàn)場會、一月一調(diào)度、一季一督導(dǎo)、月月有通報(bào)，引導(dǎo)各級各類黨組織將黨組織互聯(lián)互動擺在更加突出的位置，推動城市各領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互動、共治共建共享成為常態(tài)。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

第一，必須堅(jiān)持把創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)管理體制作為推進(jìn)城市基層黨建互聯(lián)互動的關(guān)鍵。全國城市基層黨建工作座談會提出，要堅(jiān)持條條和塊塊雙向用力。針對城市基層黨建各條塊之間缺乏協(xié)同性和協(xié)調(diào)性問題，成都把城市基層黨建同基層治理結(jié)合起來，強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的職責(zé)，建強(qiáng)黨的組織體系，從社區(qū)這個(gè)基層基礎(chǔ)切入，構(gòu)建市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)動體系，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、縱橫發(fā)力、協(xié)調(diào)有序的互聯(lián)互動格局。

第二，必須堅(jiān)持把完善組織共建機(jī)制作為推進(jìn)城市基層黨建互聯(lián)互動的核心。全國城市基層黨建工作座談會提出，要凝聚共駐共建、互聯(lián)互動共識。針對互聯(lián)互動不緊密的問題，成都把城市基層各領(lǐng)域黨建當(dāng)作一個(gè)整體來謀劃，重視推動各領(lǐng)域黨建牽引、滲透、整合作用，放大各領(lǐng)域各單位黨建的外溢效應(yīng)，開展各類黨組織互聯(lián)互動集中攻堅(jiān)，搭建起互聯(lián)互動的區(qū)域化黨建架構(gòu)。

第三，必須堅(jiān)持把優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制作為推進(jìn)城市基層黨建互聯(lián)互動的路徑。全國城市基層黨建工作座談會提出，要建立開放性的互聯(lián)互動紐帶。針對互聯(lián)互動缺少動力支撐的問題，成都多方整合轄區(qū)各類資源，積極推進(jìn)社區(qū)與駐區(qū)單位黨組織開展“契約化”共建，先期推動體制內(nèi)單位黨建資源、體育設(shè)施、文化設(shè)施、教育設(shè)施、公共服務(wù)等向社區(qū)開放，實(shí)現(xiàn)了共建共享由“感情維系”向“責(zé)任分擔(dān)”轉(zhuǎn)變，城市基層黨建由過去的“獨(dú)角戲” 變成了現(xiàn)在“大合唱”。

第四，必須堅(jiān)持把健全考核評價(jià)體系作為推進(jìn)城市基層黨建互聯(lián)互動的重點(diǎn)。全國城市基層黨建工作座談會提出，要堅(jiān)持雙向壓實(shí)責(zé)任，雙向溝通協(xié)商，雙向考核激勵(lì)。針對互聯(lián)互動激勵(lì)約束缺失的問題，成都把充分發(fā)揮考核指揮棒的作用作為工作重點(diǎn)，進(jìn)一步健全責(zé)任落實(shí)機(jī)制，明確“做什么”“誰來做”“怎么做”，推動街道社區(qū)和駐區(qū)單位黨組織從“要我做”到“我要做”的轉(zhuǎn)變。