山東濟南市：以基層協商民主為抓手 探索形成黨建引領城市基層治理的有效路徑

一、背景與起因

濟南市是山東省省會城市，轄8區2縣，共112個街道、29個鎮。近年來，經濟社會的轉型跨越發展以及章丘、濟陽相繼撤縣（市）設區，推動城市規模逐步擴大，城市化進程不斷加快，各類新型組織與業態大量涌現，外來人口持續快速流入城市。截至2018年初，濟南市常住人口城鎮化率接近70%，較十年前增加近100萬人。各類人群和要素資源越來越多地向市區聚集，使得城市資源環境和公共服務承載壓力持續加大，由此引發了諸多社會問題和治理頑疾。特別是隨著群眾利益訴求的日趨多元和民主權利意識的逐步提升，過去單靠行政命令進行管理的模式已經難以為繼，往往容易出現“政府買單、百姓不買賬”的現象。

加強城市基層治理必須改變過去大包大攬的做法，發揮基層黨組織核心引領作用，引導各類組織和黨員群眾積極參與。黨的十九大報告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”。適應形勢變化需要，近年來，濟南市按照協商于民、協商為民的要求，探索推進基層協商民主工作，充分發揮社區黨組織核心引領作用，以協商的方式解決群眾關心關切問題，走出了一條黨建引領城市基層治理的新路子。2015年8月，市委召開全市基層協商民主試點工作會議，制定印發《關于推進全市村、社區協商民主工作的實施方案》，在每個區縣確定一個街鎮先行試點、積累經驗。2016年11月，在調研總結試點經驗基礎上，研究出臺《關于加強村(社區)協商民主工作的實施意見》，召開基層協商民主工作推進會議作出全面部署。根據黨的十九大關于“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”的有關要求，今年以來，圍繞進一步深化、完善、提升基層協商民主工作，市委副書記牽頭開展重大調研課題研究，通過成立課題組進行專項調研，緊扣基層協商民主關鍵環節，注重在制度機制上積極創新，構建起完整的程序規范和保障體系。

二、主要做法

（一）依托黨的各級組織網絡，層層搭建協調聯動平臺。市級層面，成立基層協商民主工作領導小組，由市委副書記任組長，組織、民政、綜治等14個部門參與，負責抓好全市基層協商民主工作的整體設計與謀劃。建立城市基層黨建工作聯席會議制度，堅持把基層協商民主工作納入重要議題范圍，聚焦宏觀政策與微觀案例，充分調動成員單位參與積極性，共同出謀劃策、形成推進合力。區縣層面，依托12345政務服務平臺，由組織、民政部門牽頭，成立基層協商民主協調推進工作組，健全完善公共事務協商處理機制，協調解決街道社區層面難以處理或解決不了的問題。對涉及單個部門職責權限的問題，由12345政務服務平臺直接反饋至相關部門，同步備案管理；對可能涉及多個部門的問題，按照輕重緩急原則，由協調推進工作組召集相關部門，共同研究討論，合力推動解決。目前，這項工作已經在天橋區試點成功。街道社區，結合推進區域化黨建工作，健全完善四級組織體系。在街道，協調駐地單位、“兩新”組織等建立協商聯席會議，實行工作議題雙向提出、重大事項定期研究，對年度發展思路、重點工程建設等共同協商；在社區，以“兩委”成員、黨員群眾代表及駐區單位、業委會、物業公司負責人等為骨干，建立居民理事會、協商議事會，由黨組織牽頭，組織對轄區內涉及公共利益項目進行協商；在網格、樓院，以網格黨支部和樓院黨小組為主導，根據居民訴求隨時組織協商。

（二）建立協商民主工作標準，打造規范化的協商格局。針對“誰來協商”“協商什么”“怎么協商”“協商結果是什么”“決策事項怎么辦”等關鍵問題，分別探索設定具體的操作規范。一是建立“三個一”協商民主工作規程。即一個協商主體清單，明確把區縣黨政機構、社區“兩委”、駐區單位等納入清單，并根據不同協商事項及內容，吸收專家學者、第三方機構等其他主體參與，明晰“誰來協商”。一個協商事項目錄，把協商事項劃分為日常生活及矛盾類、公共事務類、政策部署執行類等不同類別，逐一詳細列出具體事項臺賬，明晰“協商什么”。一個分層定期協商機制，針對單元、網格（樓宇）、社區等不同層級，分別建立協商議事工作制度，特別是明確社區協商每月11日開展一次（簡稱“111”，諧音“議一議”），明晰“怎么協商”。二是建立“三事五步七定”協商程序管理規則。“三事”即按照“大事大議、小事小議、急事立議”原則，靈活確定協商形式，引導基層群眾培養遇事協商的習慣，用群眾自己喜歡的方式進行協商。“五步”即按照明確主體、確定議題、開展協商、落實協商結果、評價落實結果五個步驟，有序推進協商民主。“七定”即無論采取哪種形式協商，都按組織簽到、說明議題、介紹主體、宣讀規則、組織討論、形成結果、結果公示七個環節開展。三是建立協商結果分流分類辦理機制。由社區黨組織根據協商結果的不同，按照即辦件、擱置件、承諾件、建議件進行分類辦理。“即辦件”，就是通過協商達成一致意見且能夠立即處理的事項，由社區黨組織牽頭，協調利益相關方及時辦結。“擱置件”，就是對涉及面廣、成因復雜、分歧較大、多次協商仍難以達成一致的事項，采取暫時擱置的方式，寬容“議而不決”，由社區黨組織及時向居民作出說明，避免產生矛盾。“承諾件”，就是通過協商達成一致意見但因客觀因素一時不能辦理的事項，由社區黨組織定期公示事項辦理情況，確保居民群眾知曉進度，直至最終辦理完成。“建議件”，就是超出社區職責權限范圍的事項，由社區黨組織說明協商結果、解決建議，并提交上一級黨組織，待問題得到解決后，社區黨組織及時公示告知居民群眾。

（三）堅持黨的領導貫穿全程，引領協商民主有序開展。聚焦基層協商民主不同階段工作重點，充分發揮社區黨組織引領作用，組織各方利益主體平等、有序協商，促進達成一致意見，共同推動工作落實。在議題選擇上，強化把關定向。社區黨組織依托網格化管理體系，采取民情家訪、樓院雜談等方式，定期收集匯總群眾各方面訴求，研究確定協商議題。對群眾自發提出的議題，社區黨組織認真審核把關，保證協商方向不偏離。對國家法律法規、上級黨委已經有明文規定的事項，及時向群眾作出說明，不予納入協商。對涉及個體矛盾和兩方糾紛的事項，由社區黨組織派專人負責協調，確有必要協商的，經過黨組織會議研究同意后組織協商。在議事流程上，強化組織引領。準備過程中，由社區黨組織確定協商形式和程序，跨社區協商的協商程序，由街道黨工委研究確定。基層黨組織指定專人負責擬定協商方案、邀請協商主體等事宜。協商過程中，成立社區協商議事機構，一般由社區黨組織負責人擔任機構負責人，引導居民群眾和利益相關方在規定時限內圍繞議題、理性合法地表達訴求，在相互碰撞、相互說服、相互妥協的過程中，找到意愿訴求的“最大公約數”。在成果運用上，強化跟蹤落實。對協商確定的事項，逐項明確責任主體、工作措施和完成時限，由黨組織牽頭組織“兩代表一委員”、居民群眾代表和利益相關方進行事前、事中、事后全過程監督。對涉及資金使用的，邀請上級紀檢監察、財政、審計等部門參與監督。對需交由上級黨組織解決的事項，街道社區明確專人負責跟蹤協調。黨組織對協商事項辦理情況及時進行公示，對辦結的問題進行回訪、反饋，主動接受黨員群眾評議。

（四）放大協商民主乘數效應，提升城市基層治理質量。圍繞強化城市基層黨組織的服務能力，創新打造“協商民主+”模式，堅持以服務凝共識，以聯系促互動，引導和帶動各方積極參與轄區共治共建。“協商民主+政策宣講”。以社區協商為重點，明確每月11日開展協商活動時，由社區黨組織提前整理議題涉及政策規定，帶領參與各方共同學習傳達，既做好政策普及，又強化思想動員。去年以來，圍繞推進文明城市創建、拆違拆臨等市委中心工作，城市社區累計牽頭開展專題協商近4600余次，切實保障推動了重點任務的落實。“協商民主+典型引領”。采取組織發現、群眾舉薦的方式選拔一批積極分子，作為基層協商民主“意見領袖”，通過集中培訓、實踐鍛煉等方式，進一步加強專業能力培養。同時，分級建立“意見領袖”表揚獎勵機制，強化正向激勵與引導，吸引更多的基層群眾參與到協商實踐中。“協商民主+信息互動”。在抓好線下協商的基礎上，充分運用信息化、智慧化手段，通過建立QQ群、微信群，對涉及范圍較小的事項，積極推行線上微協商。借助12345政務服務平臺、市政協“商量”平臺及政法系統“一中心兩平臺”，暢通反映解決問題的渠道，切實以信息互聯互動破解基層治理難題。“協商民主+社會組織”。積極培育專業可靠的社會組織，大力扶持協商民主服務項目，主要提供協商環節優化、協商流程設計、“意見領袖”培育等服務事項，切實提升了基層協商民主的專業化水平。市級層面制定出臺基層黨組織購買社會服務的具體意見，廣泛引入專業社會組織參與協商，實踐中形成了市中區桿石橋街道“一核五元”、槐蔭區“三三制”等一批好的經驗模式。

三、實踐成效

總體而言，濟南市創新推進基層協商民主，通過黨組織引領推動多元參與、促進協商共治，真正在基層營造了有事多商量、遇事多商量、做事多商量的良好氛圍，推動了基層治理由“一元管理”向“多元治理”轉變。相關做法得到了社會各界的廣泛關注。在全國城市基層黨建經驗工作交流座談會上，中組部領導同志多次提及并肯定了濟南做法。中組部《全國基層組織建設工作情況通報》2017年第13期專門刊發了有關內容。《人民日報》以“‘最大公約數’這樣求解——濟南建兩千三百多個協商議事機構，讓群眾有事好商量”為題進行了整版宣傳報道。《中國組織人事報》、《大眾日報》、《齊魯晚報》、《濟南日報》、濟南電視臺等各級媒體也分別從不同角度進行了報道。中組部、民政部及省內外領導多次前來考察調研，分別給予充分肯定和高度評價。概括起來，濟南市基層協商民主工作主要取得了三個方面的成效。

一是增強了基層民主協商意識，提高了參與協商的積極性。在開展協商民主實踐過程中，注重引導基層養成協商的理念和習慣，通過“自己的事情自己提、自己議、自己決、自己管、自己評”，讓協商的意識滲透進工作的方方面面，逐步實現了從“為民做主”到“由民作主”、從“做群眾工作”到“由群眾做工作”的轉變。通過搭建協商平臺、開展協商對話，將群眾普遍反映的問題轉變為有效調動群眾參與的“機會”，在協商實踐中培養居民意識、提高參與能力，在協商解決問題過程中滿足群眾公共服務需求、提高參與熱情，有效增強了基層群眾對基層公共事務和社區事務的責任感和積極性，真正實現了變“危”為“機”。目前濟南市街道、社區累計建立居民議事會、百姓說事廳、樓院長雜談會等協商議事機構2360多個，協商解決公共事務3800多件、民生實事5460多件、突出矛盾830多件，居民參與協商民主的積極性不斷提高。

二是解決了群眾關心關切問題，提升了城市基層治理能力。圍繞群眾關心關注的熱點難點問題，特別是將涉及面廣、利益主體多、政策難以全面兼顧的公共事務和居民自治事務，組織各個層面廣泛協商，通過協商達成共識、實現共為。近年來，全市累計處理解決民生實事、公共事務管理、居民自治等各類事務和問題6700余件，有效化解了老舊小區供氣供暖、物業管理糾紛、停車難等一批實際問題。歷下區甸柳新村街道第一社區為解決轄區老人日常飲食問題，社區黨組織組織居民代表、物業負責人等通過“卡片協商”、會議商議，確定將社區回收的一處近200平方米的自有用房用于建設社區老年食堂，贏得了居民群眾的好評。同時，各區縣普遍依托各類協商議事會、百姓說事點、陽光議事廳和網格黨組織，及時了解排查城市基層矛盾隱患，通過組織協商的方式，化解了一批潛在群體事件，基層信訪量較往年明顯下降。2017年，濟南市群眾到省集體訪下降20%左右，信訪總量由原來的全省第一名降至第五名。使協商民主成為社會穩定的“減壓器”。

三是強化了黨組織的核心引領作用，夯實了黨的執政基礎。在推進協商民主工作中，通過發揮黨組織的政治優勢、組織優勢，整合區域內各類資源，搭建協商平臺，推動了轄區各類組織和群眾參與協商治理。黨組織全過程參與議題選擇、組織協商、決策監督等協商每個環節，有效發揮了基層黨組織把握方向、控制局面的作用，保證了協商結果與黨的方針政策、決策部署相一致。基層黨組織通過廣泛收集征求群眾意見訴求、組織協調各方協商解決群眾關切的實際問題，最大限度地回應群眾訴求，在為群眾辦實事解難題過程中，把群眾吸引凝聚到黨組織周圍。群眾對社區干部更加信任，對社區的工作更加理解支持，黨群關系更加密切。許多居民群眾反映：“社區級別雖不高，但黨組織有能量，通過他們從中斡旋，讓各家能夠面對面地坐下來協商，幫助我們解決了許多大難題，讓我們感到組織、干部就在身邊。”

四、經驗啟示

通過探索開展基層協商民主，我們對推進新形勢下城市基層治理工作，有了更深的認識和體會。

1、推進新形勢下城市基層治理工作，必須不斷強化黨的核心引領。當前，城市生產方式、社會結構等方面均發生了新的變化，基層意識形態領域的形勢十分嚴峻。面對這些新情況新變化，需要各方面的努力，尤其需要基層黨組織主動發聲，帶動協同發力，共同做好政治引領、思想引導和服務保障工作。濟南市在推進基層協商民主的過程中，始終把黨的領導貫穿全過程、各階段，充分發揮基層黨組織引領和把關作用，保證了協商議事始終沿著正確的方向進行，有效推動解決了諸多城市基層矛盾問題。推進新形勢下城市基層治理工作，必須把黨的領導植根于基層，植根于人民群眾之中，在黨組織領導下，組織群眾依法管理基層社會事務，實現黨領導基層治理、依靠群眾加強社會治理。只有把基層黨組織建設好，才能為基層治理提供堅強有力的組織保證。

2、推進新形勢下城市基層治理工作，必須堅持多元主體廣泛參與。當前，城市居民群眾利益訴求日益多元化、碎片化，民主意識和參與意識逐步提升，以往傳統的單靠行政命令的管理服務模式，越來越難以適應形勢需要。同時，基層工作千頭萬緒，力量有限，很多事情單靠黨委政府，既干不了、也干不好。基層協商民主的本質是基層群眾當家作主。濟南市的實踐證明，推進新形勢下城市基層治理工作，必須改變過去黨委政府“大包大攬”的做法，切實打破“自我封閉”和“內部循環”，通過提供有效的參與決策、治理的平臺和載體，組織和動員多元主體廣泛參與、協商達成一致，真正把由老百姓自己解決的事交還給老百姓，使黨領導基層實現從“一元管理”向“多元治理”的轉變。

3、推進新形勢下城市基層治理工作，必須始終以服務群眾為核心。當前，隨著經濟社會的轉型發展和城市化的加速推進，城市居民群眾對公共資源的數量、類型和結構等產生了新的需求，而現有公共資源供給的有限性導致了供需矛盾的凸顯。從濟南市的探索實踐看，基層協商民主的核心在于需求。對于公共服務的需求，是群眾主動參與協商活動的內在動力，也是基層調動各方力量改善民生、回應民意的根本導向。因此，推進新形勢下城市基層治理工作，必須緊緊圍繞群眾關心關切，建立以實現公共服務需求為導向的協商治理模式，在精準掌握群眾需求、健全服務群眾機制上下功夫，在幫助群眾解決實際困難的過程中，鼓勵群眾積極參與協商、理性表達訴求，提高群眾工作的能力與水平。

五、評論

黨的十九大報告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”。濟南市適應形勢變化需要，堅持以系統思維謀劃推進基層協商民主工作，充分發揮社區黨組織核心引領作用，走出了一條黨建引領城市基層治理的新路子。以建立六級協商民主聯動平臺為支撐，搭建起上下貫通、部門聯動、齊抓共管的工作格局，把基層協商民主工作兜起來；以完善協商民主工作標準體系為著力點，明確城市居民參與協商的程序規范，把基層協商民主規矩豎起來；以強化黨建引領協商工作機制為立足點，構建起基層協商民主的“紅色引擎”，把基層協商民主工作領起來；以創新“協商民主+”模式為突破口，激發基層協商民主工作乘數效應，把城市基層社會治理帶起來。通過一整套完善的制度體系，濟南市形成了黨建引領與基層治理融合共促的新格局。