福建石獅市:推行“五化一體”城市基層黨建工作機(jī)制 服務(wù)全域城市化發(fā)展改革

【內(nèi)容摘要】

石獅市是國家中小城市綜合改革試點和福建省全域城市化發(fā)展改革試點，城鎮(zhèn)化率達(dá)78.8％，居福建省縣級市首位，開展城市基層黨建具備良好條件和優(yōu)勢。去年以來，石獅市按照中央、省委的統(tǒng)一部署要求，立足全域城市化發(fā)展改革實際，從體制機(jī)制改革入手破題，探索推行“五化一體”城市基層黨建工作機(jī)制。其主要做法是推動組織設(shè)置扁平化、隊伍管理模塊化、資源配置集約化、作用發(fā)揮常態(tài)化、運作保障長效化，著力打造共享共治共促的城市基層黨建綜合體。通過推行“五化一體”工作機(jī)制，進(jìn)一步嚴(yán)密了黨在城市的組織體系，強(qiáng)化了街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，市、街道、社區(qū)三級黨組織聯(lián)動日益緊密，單位、行業(yè)、街道社區(qū)等各領(lǐng)域黨建更加融合，實現(xiàn)了黨的組織網(wǎng)絡(luò)、組織資源、組織優(yōu)勢、組織力量最大化，逐步構(gòu)建形成黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的城市基層治理體系，有效提升了黨領(lǐng)導(dǎo)城市工作的能力和水平。推行一年多來，受到了城市各級黨組織和廣大黨員群眾的廣泛認(rèn)可，在全市掀起了大抓城市基層黨建的熱潮。“五化一體”工作機(jī)制是新時代城市基層黨建系統(tǒng)建設(shè)整體建設(shè)的有益探索，走出了一條適合中小城市經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)特點、基層黨建與城市發(fā)展協(xié)調(diào)互促的新路子。

一、背景與起因

習(xí)近平總書記在2018年全國組織工作會議上強(qiáng)調(diào)，基層黨組織要在貫徹落實中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向。隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市成為人群高度集聚、思想多元交融、業(yè)態(tài)豐富繁多的重要領(lǐng)域,不僅對城市黨的建設(shè)提出了更高要求，也使傳統(tǒng)的黨建工作模式面臨著新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在“四個不相適應(yīng)”：一是相對滯后的工作理念與城市化快速發(fā)展不相適應(yīng)。新經(jīng)濟(jì)和社會組織、新社會階層大量涌現(xiàn)，黨建工作的對象、內(nèi)容和方式等都發(fā)生了深刻變化，但有的基層黨組織工作理念沒能及時轉(zhuǎn)變更新，習(xí)慣于用街道社區(qū)黨建的視角來看待城市基層黨建，工作部署和落實存在偏差。二是相對單一的體制機(jī)制與現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。城市治理逐步由單一的政府領(lǐng)導(dǎo)向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的新型城市治理體制轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)行“條塊分割”的黨建領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制和管理體制，漸漸不能滿足城市發(fā)展和管理的需要。三是相對模糊的功能定位與群眾多元訴求不相適應(yīng)。城市居民文化素質(zhì)不斷提高，需求快速增長且日益多元化，但一些黨組織政治、組織、能力和機(jī)制引領(lǐng)的作用發(fā)揮不充分、不均衡，不能很好領(lǐng)導(dǎo)各類組織、各方群體共同參與城市建設(shè)。四是相對封閉的運作方式與現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛運用不相適應(yīng)。越來越多市民過上了“數(shù)字生活”，為推進(jìn)更為開放高效的信息化黨建提供了重要條件，但不少基層黨組織仍習(xí)慣于封閉粗放的黨建運作模式，影響了黨建工作的效率和質(zhì)量。作為國家中小城市綜合改革試點和福建省全域城市化發(fā)展改革試點，石獅市以被泉州市委組織部確定為城市基層黨建試點為契機(jī)，探索推行“五化一體”工作機(jī)制，走出了一條適應(yīng)全域城市化發(fā)展要求的城市基層黨建新路子。

二、做法與經(jīng)過

“五化一體”城市基層黨建工作機(jī)制，即組織設(shè)置扁平化、隊伍管理模塊化、資源配置集約化、作用發(fā)揮常態(tài)化、運作保障長效化，打造城市黨建綜合體。在推進(jìn)過程中，石獅市委高度重視，把它作為“一號課題”，陸續(xù)研究出臺“1+10”政策文件，并采取項目化管理形式，推動各項措施落地見效，有序推進(jìn)基層黨建創(chuàng)新發(fā)展。

1.組織設(shè)置扁平化。一是優(yōu)化組織體系。改進(jìn)黨組織設(shè)置，將市直派出機(jī)構(gòu)黨組織關(guān)系下放給街道管理，適時將社區(qū)黨支部升格為黨委（黨總支）并對區(qū)域內(nèi)居民小區(qū)、小微企業(yè)、社工機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司等黨組織進(jìn)行兜底管理，依托各類園區(qū)、商務(wù)樓宇、商圈市場等整體推進(jìn)新興領(lǐng)域“兩個覆蓋”，壓縮管理層級，提升運行效率。二是優(yōu)化管理機(jī)制。逐步減少招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等在街道績效考核中的權(quán)重，引導(dǎo)街道把工作重心轉(zhuǎn)移到抓黨建、抓服務(wù)、抓治理上來。將市直派出機(jī)構(gòu)的指揮調(diào)度權(quán)、考核監(jiān)督權(quán)下放給街道，并賦予街道對派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核征得同意權(quán)、街道規(guī)劃參與權(quán)和綜合管理權(quán)、區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益重大決策和重大項目建議權(quán)，為街道開展工作創(chuàng)造必要條件。三是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。調(diào)整優(yōu)化街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職能，專門設(shè)立街道黨建辦，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨建工作。建設(shè)兩新組織黨建工作站，整合街道外來黨員服務(wù)站黨建功能，發(fā)揮“蓄水池”和“孵化器”作用。

2.隊伍管理模塊化。一是按模塊分類組合。定期開展黨員基本信息排查摸底，按照“在家”黨員、在職黨員、流動黨員等不同類別，或者地緣型、單元型、單位型和園區(qū)商圈型等區(qū)域分布，將2個街道19個社區(qū)黨員劃分成89個模塊進(jìn)行組合管理。二是按模塊教育管理。分類制定教育管理措施，線上借助“黨員e家”、黨員遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)、“石獅組工”公眾號等信息平臺，線下創(chuàng)設(shè)主題黨日、流動黨課、輪值書記等載體，促進(jìn)線上線下融合。三是按模塊積分考評。圍繞黨員學(xué)習(xí)教育、履行職責(zé)、服務(wù)群眾等內(nèi)容，分別設(shè)計基本分、先鋒分及扣減分指標(biāo)，通過季度登記、半年初評、年底總評的方式對黨員進(jìn)行百分制量化考評，并將積分結(jié)果與評先評優(yōu)、重點培養(yǎng)、兌現(xiàn)心愿、問責(zé)追責(zé)等相掛鉤，形成激勵約束機(jī)制。

3.資源配置集約化。一是堅持信息共享。建立街道社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織情況通報制度，借助石獅政務(wù)網(wǎng)、手機(jī)黨校等打造黨建信息交互平臺，實現(xiàn)各部門、各單位、各黨組織信息公開共享、實時獲取。二是堅持陣地共享。把街道社區(qū)活動陣地納入城市公共配套建設(shè)規(guī)劃，在全市建設(shè)41個功能集成的城市基層黨建綜合體、4個市級黨性教育實踐基地，在商圈市場、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)等設(shè)立黨群活動中心，推動駐區(qū)單位場所陣地向轄區(qū)黨員群眾開放。三是堅持文化共享。通過互邀參加文化活動、舉辦主題文化講座、拍攝紅色教育主題微電影，以及設(shè)置“開放日”“體驗日”等辦法，推動社區(qū)和駐區(qū)單位、兩新組織等文化交融互促。

4.作用發(fā)揮常態(tài)化。一是引領(lǐng)政治方向。推動把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”等黨建內(nèi)容寫進(jìn)居民公約、兩新組織章程等，發(fā)揮黨組織把方向、謀大局、抓關(guān)鍵的作用。堅持黨組織為群團(tuán)組織定職責(zé)、派任務(wù)、提要求，推進(jìn)社區(qū)主干“一肩挑”，推行小區(qū)黨組織、物業(yè)公司、業(yè)委會“三方進(jìn)入、交叉任職”，明確社區(qū)黨組織主導(dǎo)配套組織及小區(qū)業(yè)委會、業(yè)主監(jiān)事會等組織的成立及換屆、人選把關(guān)、章程規(guī)約制定等，強(qiáng)化黨對各類組織的領(lǐng)導(dǎo)。二是引領(lǐng)服務(wù)供給。創(chuàng)設(shè)黨員先鋒崗、示范窗口、“承諾、踐諾、評諾”等載體，把各級便民服務(wù)平臺建成黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的主陣地。組建235支各類黨員志愿者服務(wù)隊，定期開展民情走訪大排查，編制群眾需求清單和服務(wù)項目書，試點購買社工機(jī)構(gòu)等第三方服務(wù)，2017年以來解決群眾各類訴求近1.6萬件。三是引領(lǐng)多元共治。推行“1+1+N”（社區(qū)黨組織為核心，網(wǎng)格黨員為骨干，社區(qū)工作者、居民代表、駐區(qū)單位等多元群體為支撐）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理工作模式，把黨建資源下沉到網(wǎng)格一線，動員多方力量參與社區(qū)治理。開展“紅色物業(yè)”創(chuàng)建活動，實行“黨建五納入”制度（納入物業(yè)公司注冊登記、年報公示、信用評級、行業(yè)評比以及變更、撤并或注銷），引導(dǎo)物業(yè)公司黨組織在小區(qū)治理中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。建立小區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織“1+N”聯(lián)動共建機(jī)制，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、社會參與、共治共享的小區(qū)治理體系。

5.運作保障長效化。一是強(qiáng)化制度保障。梳理制定“三會一課”、組織生活會、經(jīng)常性談心談話等12項基本制度，抓好城市基層黨組織規(guī)范化建設(shè)。把城市基層黨建工作納入基層黨委書記述職評議、年度績效考評以及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核重要內(nèi)容，確保各項任務(wù)落實。二是強(qiáng)化力量保障。實施優(yōu)秀社區(qū)黨組織帶頭人培養(yǎng)計劃，把優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記納入全市人才隊伍建設(shè)總體規(guī)劃，每年至少舉辦1期社區(qū)黨組織書記研討班。建立城市基層黨建專職工作者制度，每個街道、社區(qū)至少各配備2名、1名黨務(wù)專職工作者。三是強(qiáng)化經(jīng)費保障。市、街道兩級分別按每年不少于300萬、50萬標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立城市基層黨建專項經(jīng)費，每個社區(qū)按每年不少于70萬元標(biāo)準(zhǔn)保障運轉(zhuǎn)經(jīng)費。落實“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”，統(tǒng)籌整合市直部門投向社區(qū)的政策資金和項目資源，以社區(qū)黨組織為主渠道落實到位。

6.打造城市黨建綜合體。一是上下聯(lián)動共抓。在市、街道、社區(qū)三個層級分別建立聯(lián)席會議制度，要求下一級聯(lián)席會議召集人列席上一級會議；實行黨建工作“三張清單”、目標(biāo)管理、工作例會、常態(tài)化督查等制度，鑄牢“明、查、評、問”責(zé)任落實鏈條，推動上下齊抓共管。二是橫向互動共融。深化共駐共建活動，將參與共建情況作為駐區(qū)單位年度績效、文明創(chuàng)建、綜治平安考評重要內(nèi)容，作為非公企業(yè)評選表彰、評價定級的重要依據(jù)；在商圈市場、工業(yè)園區(qū)等新興領(lǐng)域推行區(qū)域化大黨建模式，推動黨建工作向區(qū)域內(nèi)各類組織、從業(yè)人員拓展和延伸，促進(jìn)城市各領(lǐng)域黨建主體融合共享。三是一體推動共促。通過謀劃布局、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、組織生活、項目運作、品牌創(chuàng)建和作用生成“六個一體”，全域統(tǒng)籌、一體推進(jìn)、同步實施，實現(xiàn)了從單體建設(shè)、各自推進(jìn)向區(qū)域統(tǒng)籌、整體并進(jìn)轉(zhuǎn)變。比如，制定《石獅市城市基層黨建工作標(biāo)準(zhǔn)》，讓城市基層黨組織明確“抓什么”“怎么抓”；開發(fā)黨員組織生活管理系統(tǒng)，建立黨員電子身份認(rèn)證制度，方便黨員憑證就近便捷、自主選擇在一個黨組織參加組織生活，形成跨區(qū)域、開放式“大組織生活”，等等。

三、成效與反響

“五化一體”工作機(jī)制實施一年多來，穩(wěn)妥推進(jìn)城市基層黨建體制機(jī)制改革，有效提升黨領(lǐng)導(dǎo)城市發(fā)展與治理的水平，獲得了廣大黨員群眾的認(rèn)可，并得到各級組織部門和省、市領(lǐng)導(dǎo)的肯定，中組部《組工信息》《福建信息》《福建組工信息》等給予專門報道，福建省委常委、組織部部長胡昌升作出批示肯定。2018年初，石獅市被確定為全國城市基層黨建示范引領(lǐng)行動示范市。成效主要體現(xiàn)在“四個更加”：

1.黨在城市的組織體系更加緊密。順應(yīng)新時期各類組織融合、群體跨界的趨勢，改變以往相對封閉的單位制組建模式，探索區(qū)域性、行業(yè)性、聯(lián)合體等靈活組建方式，使傳統(tǒng)的“樹狀”黨組織在城市街道實現(xiàn)“橫向”延伸和拓展，鋪建一張與扁平化社會組織形態(tài)緊密貼合的黨建網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步消除了黨建空白點和盲區(qū)，實現(xiàn)黨的組織和工作在城市各層面、各領(lǐng)域的動態(tài)延伸和有效覆蓋，從而將整個社會聚合起來。截至2018年8月底，石獅市非公企業(yè)和社會組織黨組織覆蓋率分別達(dá)到92.1% 、81.8%。

2.街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)更加有力。加強(qiáng)街道社區(qū)黨組織自身建設(shè)，把人、權(quán)、財、物等資源精準(zhǔn)有效投放到基層一線，讓街道統(tǒng)籌有平臺、有抓手、有底氣，讓社區(qū)有資源有能力為群眾服務(wù)，街道社區(qū)黨組織虛化、弱化、邊緣化問題得到大幅改觀。一些從事街道工作多年的干部反映，現(xiàn)在上級下達(dá)“過河”任務(wù)的同時，又幫助解決“船”的問題，更好辦事了。各社區(qū)顯眼位置隨處可見黨建標(biāo)識，黨員參加服務(wù)活動也都佩戴黨徽，黨的色彩越來越濃，群眾時時都能感受到黨組織就在身邊。

3.城市基層黨建的整體效應(yīng)更加凸顯。通過強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、系統(tǒng)性的謀劃和一體化的推進(jìn)，各部門各行業(yè)同向發(fā)力，市、街道、社區(qū)三級聯(lián)動“動力主軸”高效運轉(zhuǎn)，城市各領(lǐng)域黨建工作更加融合，城市基層黨建“大系統(tǒng)”與各領(lǐng)域黨建“子系統(tǒng)”催生了“公轉(zhuǎn)帶自轉(zhuǎn)、自轉(zhuǎn)促公轉(zhuǎn)”的化學(xué)反應(yīng)，全域?qū)用娴某鞘谢鶎狱h建綜合體逐步構(gòu)建，并呈內(nèi)涵式發(fā)展、系統(tǒng)性增效的良好態(tài)勢。2017年以來，110多個機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織主動與社區(qū)共建，5300多名機(jī)關(guān)在職黨員走進(jìn)社區(qū)、居住小區(qū)報到服務(wù)，累計幫扶困難群眾670多名、辦理好事實事9300多件，服務(wù)群眾的供給側(cè)得到有力保證。

4.城市多元主體參與基層治理更加主動。通過提升政治、組織、能力和機(jī)制引領(lǐng)水平，把黨組織獨特的組織優(yōu)勢和社會整合功能發(fā)揮出來，發(fā)動駐區(qū)單位、街道辦事處、社區(qū)自治組織、群團(tuán)組織、社會組織等多元主體，共同參與“城市病”問題解決、新社會矛盾化解，構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的城市基層治理體系。比如，石獅市委整合黨、政、社三方資源，打造熱線、網(wǎng)站、大廳“三位一體”的12345便民服務(wù)平臺，運行以來共受理群眾訴求185461件，辦結(jié)184951件，辦結(jié)率達(dá)99.7%，群眾回訪滿意率97.5%，“辦事問熟人，不如撥打12345”正逐漸成為石獅老百姓的口頭禪。電力公司主動融入駐地文明創(chuàng)建，組織黨員深入社區(qū)開展文明引導(dǎo)、環(huán)境整治、應(yīng)知應(yīng)會入戶告知等工作，為石獅創(chuàng)建全國文明城市提供獻(xiàn)策獻(xiàn)力。湖濱街道推行網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)，干部變“坐等群眾上門”為“主動下格服務(wù)”，社區(qū)90％以上的工作通過網(wǎng)格得以快速完成，廣大居民豎起大拇指稱贊，“黨建網(wǎng)格化，服務(wù)不漏網(wǎng)”。

四、經(jīng)驗與啟示

回顧石獅市的成功探索與實踐，我們認(rèn)為抓好新時代城市基層黨建，必須處理好“五對關(guān)系”：

1.定位與站位的關(guān)系。既要找準(zhǔn)定位，明確街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，推動聚焦抓黨建、抓治理、抓服務(wù)主責(zé)主業(yè)；又要提高站位，堅持全域統(tǒng)籌、一體推進(jìn)，從原來的社區(qū)型封閉式小黨建向區(qū)域性開放式大黨建調(diào)整。

2.占領(lǐng)與引領(lǐng)的關(guān)系。既要大力推進(jìn)商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，以及社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、中介組織等新興領(lǐng)域“兩個覆蓋”；又要探索創(chuàng)新黨組織和黨員發(fā)揮作用的有效途徑和方式，不斷增強(qiáng)黨組織引領(lǐng)政治方向、服務(wù)供給和多元共治的能力和水平。

3.聯(lián)動與互動的關(guān)系。既要建立各級黨建聯(lián)席會議，實行黨建工作目標(biāo)管理、工作例會、常態(tài)化督查、述職評議考核等制度，把市、街道、社區(qū)上下三級黨組織聯(lián)起來；又要推動街道社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、兩新組織等各領(lǐng)域黨組織共駐共建，讓各領(lǐng)域黨建互動更加緊密。

4.規(guī)范與示范的關(guān)系。既要從組織設(shè)置、隊伍建設(shè)、作用發(fā)揮障等方面建立一套統(tǒng)一的黨建工作標(biāo)準(zhǔn)；又要深入挖掘提煉基層黨建的成熟經(jīng)驗，在不同區(qū)域進(jìn)行復(fù)制推廣、持續(xù)創(chuàng)新，以此帶動整體水平提升。

5.整合與融合的關(guān)系。既要統(tǒng)籌推動信息、陣地和文化“三個共享”，實現(xiàn)組織資源與社會資源的有效整合、集約配置；又要運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，探索跨區(qū)域、跨組織、開放式的“大組織生活”等，并引領(lǐng)各類黨建主體共同抓好基層黨建、社會治理、服務(wù)群眾等工作，打造共融共促的城市黨建綜合體。

【探討與評論】

石獅市“五化一體”工作機(jī)制的案例總的有三個特點：第一，體現(xiàn)了規(guī)律性。它緊跟城市發(fā)展戰(zhàn)略定位變化，適應(yīng)石獅全域城市化帶來的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、組織形態(tài)、階層群體等的新情況新變化新要求，遵循了黨建發(fā)展規(guī)律，這樣的黨建更具生命力。第二，體現(xiàn)了實效性。它既解決了城市基層黨建現(xiàn)實存在的一些瓶頸問題，比如街道社區(qū)“小馬拉大車”、條塊分割、新興領(lǐng)域仍有空白等；同時，又聚焦城市發(fā)展中“城市病”問題以及拆遷改造、物業(yè)管理、勞資糾紛、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民生活方式轉(zhuǎn)變等新社會矛盾，從引領(lǐng)政治方向、引領(lǐng)服務(wù)供給、引領(lǐng)多元共治“三個引領(lǐng)”發(fā)力，增強(qiáng)了城市基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力。解決實際問題的黨建，更具實踐性。第三，體現(xiàn)了創(chuàng)新性。它站位“全域黨建”，大膽改革創(chuàng)新，從組織設(shè)置、隊伍管理、資源配置、作用發(fā)揮、運作保障、整體效應(yīng)等六個方面，指引出開展城市基層黨建的有效路徑，是可供其他中小城市縣級黨委參考借鑒的好機(jī)制。綜合來看，石獅市的實踐探索為新時代推進(jìn)城市基層黨建創(chuàng)新發(fā)展提供了一個成功的案例，值得在更大的范圍內(nèi)宣傳、介紹和推廣。