山東濰坊市奎文區：創新基層社會治理 全面推行黨組織領導下的“由民做主”

黨的十九大報告指出，加強社會治理制度建設，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。中辦、國辦印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，要求“推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化”�？�文區按照上級要求，積極探索完善以黨建為引領、以居民自治為主體、以依法治理為支撐的“由民做主”工作模式，將其作為創新社會治理、推進協商民主、建設基層服務型黨組織的主抓手，走出一條符合發展規律、彰顯時代精神、具有奎文特色的社會治理新路子。

一、背景動因

近年來，奎文區全面完成了以社區“大黨委”制、農村集體資產改制、村改居和社區治理體制改革為主要內容的“一制三改”綜合配套改革，但隨著改革的不斷深入，經濟結構、社會結構、組織結構、人口結構發生深刻變化，對創新社會治理提出了新挑戰。一是思想利益訴求日趨多元“不好管”。城鎮化大潮下原城市居民、村改居人口、外來務工人員、下崗失業人員、待安置大學生和退役軍人等各類群體實現了“單位人—社會人—社區人”的積聚轉變，民主、法治、權利意識顯著增強，各類思想觀念和利益訴求交織碰撞。二是社會參與程度不高“不愿管”。社區人口構成復雜、流動性強，由從前的“熟人社區”變為“陌生人社區”，許多居民對社區的認可度和歸屬感不強，關心社區公益、參與社區治理愿望較弱。部分居住在社區的在職黨員、駐區單位黨員、新經濟組織和社會組織中的黨員黨員意識削弱、參與熱情不高。三是依法自治機制不夠健全“不能管”。與居民群眾行使民主權利相配套的程序和規則、權利保障機制等仍然比較缺乏，居民群眾行使民主權利、進行自我管理的渠道不夠通暢，部分居民群眾不知參與什么、怎么參與，“想參與沒渠道，想管理沒資格，想表達沒人聽，想監督沒辦法”的問題一定程度上存在。四是民主觀念尚有欠缺“不善管”。傳統管理理念向現代服務理念的轉變還不徹底，個別干部對社區居民的主人翁地位認識不到位，習慣于“替民當家”“為民做主”，工作存在越位、錯位、缺位現象，居民知情權、表達權、決策權、監督權沒有充分行使，造成“干部跑斷腿、群眾不買賬”的現象�；�于此，我們全面加快工作指導轉變和工作模式轉型，加強和改進黨在城市基層的領導方式，全面推行黨組織領導下的“由民做主”治理模式，從制度層面明確群眾參與社區事務管理的內容、主體和途徑，推動“由民做主” 規范化、法治化、常態化，推動治理體系和治理能力現代化。

二、主要做法

（一）堅持黨的領導，強化核心作用，把握“由民做主”正確方向。把黨的建設貫穿于“由民做主”的全過程。先后出臺深化“由民做主”的指導意見、推進方案等配套文件，強調要充分發揮基層黨組織在基層協商中的領導核心作用，通過建強黨組織戰斗堡壘為“由民做主”的實施提供有力保障。一是健全四級組織網絡，夯實“由民做主”組織基礎。整合區域內各類黨組織資源和黨員力量參與社區自治，發揮引領作用。推行街道黨工委兼職委員制。吸納駐區單位黨組織負責人擔任街道黨工委兼職委員，加強街道對商圈、樓宇、社會組織、功能型黨支部、社區經濟組織建設的直接指導，強化街道黨工委在區域化黨建中的領導核心作用。推行社區黨委兼職委員制。以街路巷河為界，按照便于管理和服務的原則，把全區劃分為65個大社區網格，依托網格成立社區黨委，吸收轄區內“兩新”組織和駐區單位黨組織負責人擔任兼職委員，全部納入統一服務管理，203名轄區單位黨員負責人進入社區黨委班子擔任兼職委員。做實社區二級網格。將全區65個社區細劃為386個二級網格，按照“有工作經費、有活動場所、有規范制度、有專人值守、有醒目標識、有服務承諾”的標準建設二級網格黨支部；通過符合條件單獨建、人數較少聯合建的形式，設立樓棟黨小組；依托黨員骨干家庭設黨員中心戶，建立“社區黨委—網格黨支部—樓棟（片區）黨小組—黨員中心戶”黨建網格化組織體系。二是建立三級黨建指導員隊伍，完善“由民做主”骨干支撐。選派街道、社區、網格三級黨建指導員443名，實現全覆蓋，加強對“由民做主”工作的督促指導。區委常委包靠聯系街道，擔任街道黨建指導員，認領“由民做主”項目，每半年向常委會匯報工作情況。社區黨建指導員幫助社區創新“由民做主”工作思路，提升服務群眾能力。二級網格和“兩新”組織黨建指導員加強對網格黨支部建設和“兩新”組織黨建的指導，培育群眾中的積極分子、骨干力量。三是推行“1+3”社區工作模式，保證“由民做主”規范運行。建立社區黨委行使領導權、社區居民代表會議行使決策權、社區居委會行使執行權、社區監督委員會行使監督評判權的“1+3”運行模式，凡涉及居民群眾切身利益的重要事項、社區建設中的重大問題，社區黨委受理后，均提交社區居民代表會議進行決策，形成的決策由社區居委會負責執行，社區監督委員會全程監督。

（二）堅持居民自治，實現民治民享，完善“由民做主”工作機制。尊重居民在社區治理中的主體地位和首創精神，健全機制、活化形式，推動民事民提、民事民定、民事民辦。一是建立自下而上的居民意愿收集機制。完善“社區—片區—樓組（單位）—樓棟—單元”五級管理體系，按照300戶一職的標準，采取選、轉、聘、掛等方式，配備專職社區工作者784名，配齊網格長、樓組長、樓長、單元長和網格管理員、民情巡訪員、矛盾調解員“四長三員”隊伍，定期入戶走訪，收集意見建議。引入“互聯網+”概念，建立全區社會治理數字化公共服務平臺、為民服務短信平臺，各社區全部普及多媒體受理渠道，建立了社區服務O2O、微信公眾號等平臺，方便居民表達訴求。二是建立分層分類議事協商辦理機制。根據社區自治事項性質、涉及利益群體的不同，完善議事決策程序，實行居民提事、網格議事、會議定事、聯動辦事和居民評事“五事工作法”，提高社區居民參與社區事務的組織化、規范化程度，積極搭建社區論壇、社區顧問團、民情議事廳、“兩代表一委員”工作室等議事協商載體，不斷豐富社區自治資源，促進居民自我完善、自我教育、自我發展。三是建立項目化管理梯次推進機制。推行定類、定責、定標、定時、定效“五定”管理，對“由民做主”項目實施效果、存在問題等進行密切跟蹤分析，及時調整完善。全區街道、部門、社區確定“由民做主”事項清單824項、重點項目104個，涵蓋城市管理、社區治理、征收改造、社會治安、文明創建等重點工作，有效解決了項目建設、供暖供水、物業管理、舊小區改造等一大批居民關注的“三最”問題。廿里堡街道鳳凰街社區仉家專業合作社用黨組織領導下的“由民做主”模式，創新棚戶區改造“八步工作法”，僅用1個月時間就實現了整體搬遷。

（三）堅持依法治理，促進社會和諧，推進“由民做主”法治化。樹立“社會治理現代化的核心是法治化”思想，以法治思維和方式回應群眾日益增強的民主法治意識、政治參與意識，把“由民做主”納入法治軌道。一是健全規章制度。根據城市居民委員會組織法等法律法規，制定《關于進一步明確社區兩委職責、依法推進社區治理創新的意見》，依法確定群眾自治組織依法履行職責事項18項、協助政府工作事項123項。各社區在廣泛征求意見、充分醞釀討論基礎上，重點完善居民公約、居民自治章程、民主理財制度、居民代表議事規則等民主管理制度，共制定居規民約357個，確保社區事務有規可依、有章可循。二是強化民主監督。通過黨建云平臺、QQ 群、社區微博、微信等渠道，深化社區黨務、居務、財務公開，引導居民群眾參與民主監督。充分發揮社區監督組織的作用，對社區事務民主決策實行事前、事中和事后全過程監督，推進社會監督組織化、規范化、制度化。建立社區監督委員會成員列席會議、重大決策聽證、民主議事、分工聯系、民情收集、民主評議和監督檔案等制度規范17項，為其開展工作提供保證。三是推進法治建設。開展法治奎文和民主法治示范社區、依法行政示范單位等創建活動，以“法律五進”活動為載體，成立法律宣講團，巡回開展普法講座，有9個社區分別被評為市級、省級和國家級“民主法治示范社區”。完善法律顧問制度，組建146名律師組成的律師庫，推行“一社區一法律顧問”，定期組織法官、檢察官、律師、基層法律服務工作者深入社區開展法律宣講，切實增強群眾依法參與自治和學法用法的意識與能力。四是依法化解糾紛。深化區、街、社區、網格“四級聯動、專業協同”矛盾預防化解組織體系，在區、街分別設立矛盾調解中心，在社區建立矛盾調處工作站，配備235名專兼職調解員，設立了六類專業人才組成的專家庫，對因土地征收、企業改制、老舊小區改造等產生的矛盾糾紛，能采取“由民做主”模式的全部采用，能納入矛調中心解決的全部納入，不能解決的堅決走法律程序。

三、初步成效

（一）提升了城市社區服務能力和水平。通過優化社區組織架構，使社區黨組織的政治優勢和組織優勢得到充分發揮，提升了社區黨組織橫向協調、縱向領導的權威性，形成了統籌黨建一起抓，統籌工作一起推的區域化城市社區黨建新格局，構建起了無縫隙、全覆蓋、整齊劃一的基層社會管理體系。

（二）社會穩定持續向好。通過推行“由民做主”自治模式、建立“黨員先鋒崗”、積極開展志愿服務活動等，社區各類黨員的先鋒模范作用得到了充分發揮，社區各項工作贏得了居民群眾的信任與支持，各方配合的積極性明顯提高，社區黨組織的凝聚力和向心力得到明顯增強。

（三）經濟實現平穩健康發展。引導群眾參加到項目立項、土地征收等重點難點工作中來，群眾由旁觀者、執行者變為參與者、決策者，有效減少了工作阻力，提升了工作效率。2017年，15個舊村實現征遷清零，騰出土地3000余畝。濰坊國際創意港、創新金融聚集區、齊魯創智小鎮等重點項目推進順利，互聯網金融中心、蘭博基尼酒店等一批大項目、好項目先后簽約，為全區經濟穩增長調結構厚植發展優勢。

（四）黨群干群關系更加融洽。通過廣泛開展“領導干部社區群眾工作日”、“包居聯萬戶、為民辦實事”等一系列“由民做主”主題實踐活動，先后梳理確定為民辦實事項目827個，幫助解決子女入學、就業創業等實際問題1700多個，架起了黨群干群關系“連心橋”，群眾參與社區建設的積極性全面提高，滿意度大幅提升。近年來，奎文區先后獲得全國和諧社區建設示范城區、全國文明城市、全國法治創建先進區、全國安全社區和山東省法治創建先進區、省級文明城區等榮譽稱號。

四、經驗啟示

（一）實現社區治理現代化，必須要堅持黨的領導。黨的領導是實現社區治理現代化取得成功的根本保證。社區治理、群眾自治不等于放手不管，必須要堅持黨的領導，要搞好頂層設計，在制度建設、內容拓展、方式創新等方面為社區治理、居民自治保駕護航，扮演好資源整合者、利益協調者、平臺搭建者的角色。要加強黨的建設，建全建強各級黨組織，充分發揮領導核心和引領監督作用，把黨的建設貫穿于社區治理、居民自治各方面和全過程，確保社區治理的正確方向。

（二）實現社區治理現代化，必須要堅持依法自治。社區治理、居民自治，關鍵在依法，必須在法律和政策范圍內，依照居民公約和民主管理制度有序進行。要堅持制度先行，以制度形式把民主議事、民主決策、民主監督等一系列民主議事決策機制固定下來，把推進社區治理制度化、規范化、程序化。要明確黨委和政府的職責權限和工作范圍，明確社區治理、居民自治的具體內容和步驟方式，做到到位不越位。要把社區治理、居民自治與依法治區工作緊密結合起來，保障廣大城市居民依法行使民主權利，開展自治活動。要不斷增強居民的法治意識，鼓勵居民在法律法規的框架范圍內按照規定程序有序地參與社區治理、維護權益。

（三）實現社區治理現代化，必須要堅持基層主導。人民當家作主是社區治理、居民自治的核心和精髓。要堅持以人為本，始終把解決群眾最關心最直接最現實的利益問題作為社區治理、居民自治的突破口和切入點，把居民需求作為第一信號，把居民參與作為第一動力，多層面、多渠道、多方式收集群眾意見，真聽聲音、聽真聲音，做到居民“點菜”、社區“買單”。要堅持協商民主，尊重和保障群眾的主體地位和首創精神，讓居民自己的事自己提、自己議、自己辦、自己管、自己評，以群眾意見為做不做、怎么做的根本標準，做到協商于民、協商為民。要堅持實效導向，用解決問題的成效取信于民，讓群眾有更多獲得感。