湖北宜昌市西陵區(qū)：打造“黨建主導(dǎo)型”城市小區(qū)治理新模式

黨的力量來自組織，要以提升組織力為重點，推動基層黨組織全面進(jìn)步、全面過硬。“新時代”，從社會歷史進(jìn)程的角度看，核心表現(xiàn)是城市時代；“城市治理赤字”，從治理體系的角度看，重點在于社區(qū)層面之下最基層、最薄弱、最民生的組織——“小區(qū)層面”的源頭治理。

宜昌，是湖北省唯一的國家區(qū)域性中心城市，也是省域副中心城市。西陵區(qū)，是宜昌的中心城區(qū)，轄區(qū)常住人口近60萬，占城市人口的50%。“服務(wù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、城市化進(jìn)程加快、市民社會主體”的城市特征，是西陵區(qū)在新時代實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的主要任務(wù)。如何順應(yīng)城市規(guī)律，讓黨的組織體系建在源頭、落地生根？如何發(fā)揮城市黨建的引領(lǐng)作用、通過黨建帶動城市治理全面創(chuàng)新？如何讓城市的黨員帶領(lǐng)市民共同參與城市治理、破解“城市病”？

帶著這樣的思考，從2016年初開始，西陵區(qū)創(chuàng)新城市基層黨建方式，以“黨建主導(dǎo)型”業(yè)委會建設(shè)的小區(qū)治理為抓手，通過黨建引領(lǐng)，搭建“社區(qū)+業(yè)委會+物業(yè)公司”的三方聯(lián)動平臺。全區(qū)共有277個小區(qū)，在不到一年半的時間里，業(yè)委會組建率達(dá)到了100%，成為了全國中等以上城市的中心城區(qū)唯一實現(xiàn)了“業(yè)委會100%覆蓋”的單位。

一、背景與起因：厘清城市黨建與城市治理的關(guān)系的“四大困惑”

2015年12月20日，中央城市工作會議指出：做好城市工作，必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局。

2017年底，我國的城市化率達(dá)到58.2%。據(jù)分析，到2040年，我國的城市化率將上升到75%。然而，我們的城市治理模式卻跟不上城市化時代的步伐，城市黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新面臨著“四大困惑”，值得重視和思考：

（一）從黨建源頭看：城市黨建的源頭是“社區(qū)”還是“小區(qū)”？

社區(qū)的屬性，本應(yīng)是基層群眾性的自治組織。但是，在基層實踐中，社區(qū)卻完全成了從屬于街道組織之下的“第6級政府”，人、財、物都來自公共財政的保障，行政“色彩”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自治“色彩”。

自從2007年《物權(quán)法》頒布以來，小區(qū)已成了最基礎(chǔ)的“城市法定細(xì)胞”，理應(yīng)發(fā)揮“源頭作用”。小區(qū)之上是社區(qū)，小區(qū)才是市民和黨員全天候生活宜居的主陣地。

當(dāng)前，城市黨建的源頭，提法上一直停留在“社區(qū)”，而沒有下沉到“小區(qū)”。面對散落在小區(qū)、樓棟的自管黨員和在職黨員，社區(qū)黨組織總感覺懸在小區(qū)之上，完全形成了“架空層”。

實踐證明：社區(qū)黨建再怎么“高大上”，還是走不進(jìn)小區(qū)、走不進(jìn)家庭、走不進(jìn)市民。城市基層黨建的“真正源頭”，在于把黨組織延伸到小區(qū)、延伸到業(yè)委會，使之成為一個重要的前沿堡壘。

（二）從作用發(fā)揮看：黨員在群眾中是“亮身份”還是“躲貓貓”？

黨的群眾路線，是黨的生命線、人民的幸福線。黨員，始終生活在群眾中，日常生活要看得出來、關(guān)鍵時刻要站得出來、危急關(guān)頭要挺得出來。

但是，城市居民身處“陌生人社會”，人際不熟、人心不通、人情不深。如何組織居民、發(fā)動市民，這就需要我們的黨員“先站出來”。然而，現(xiàn)實中回到小區(qū)生活的黨員，敢不敢亮出身份、零距離地服務(wù)居民呢？值得我們深思。

作為一名合格黨員，無論走到哪里，就應(yīng)該自覺地“亮身份”，不能當(dāng)群眾的“尾巴”，與群眾“躲貓貓”。

（三）從黨員管理看：黨員的先進(jìn)性是在“8小時內(nèi)”還是“8小時外”？

黨員，作為黨的肌體的“細(xì)胞”，一言一行、一舉一動都事關(guān)黨的形象。

對于在職黨員來說，在工作的8小時之內(nèi)，都在單位黨組織過組織生活，自覺接受日常教育和監(jiān)督管理，保持了黨員的先進(jìn)性。8小時工作之外，在職黨員回到小區(qū)生活，身份是業(yè)主，由單位人變成了社會人。

黨組織如何破除時間管理限制？黨員怎樣持續(xù)保持先進(jìn)性？這就需要織密黨的組織體系，在小區(qū)建立臨時性的黨組織，把全體黨員組織起來，參與到小區(qū)建設(shè)、引領(lǐng)小區(qū)自治、服務(wù)小區(qū)群眾上來。

（四）從城市治理看：城市基層黨建的作用是“倡導(dǎo)”還是“主導(dǎo)”？

解決“城市治理赤字”的支點是小區(qū)自治，小區(qū)自治最根本、最有效的平臺是法定的業(yè)委會。

1991年，深圳市羅湖區(qū)成立了全國第一個業(yè)委會。然而，歷經(jīng)27年的實踐發(fā)展，全國業(yè)委會的組建率僅為34%。為什么業(yè)委會組建如此之難？主要原因有二：其一，法定程序復(fù)雜，不亞于社區(qū)“兩委”的換屆；其二，居民的參與熱情低。業(yè)委會組建處于一種自主自發(fā)的狀態(tài)，缺乏一個高效的組織者、引領(lǐng)者。

創(chuàng)新城市治理，最核心的是要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠城市基層黨建來主導(dǎo)業(yè)委會的建設(shè)。

二、做法與經(jīng)過：創(chuàng)新推進(jìn)城市基層黨建引領(lǐng)的“三大行動”

城市黨建的組織體系建設(shè)，基礎(chǔ)在街道社區(qū)、源頭在居民小區(qū)。

2016年以來，我區(qū)創(chuàng)新推進(jìn)城市基層黨建“三大行動”，建強小區(qū)城市基層黨建綜合體，夯實小區(qū)黨組織堡壘，引領(lǐng)城市基層治理。

（一）推進(jìn)“把支部建在小區(qū)上”，優(yōu)化基層組織網(wǎng)絡(luò)

堅持將組織體系建設(shè)的觸角延伸到小區(qū)、覆蓋到樓棟，以小區(qū)為單位，以涵蓋小區(qū)內(nèi)居住的全體黨員為主體，在277個小區(qū)全覆蓋組建“小區(qū)黨支部”，把黨的力量由社區(qū)向居民小區(qū)下沉，形成了上連街道社區(qū)、下連業(yè)委會和黨員的組織體系，實現(xiàn)了黨的組織向小區(qū)、家庭、居民個人的領(lǐng)域覆蓋。

（二）推進(jìn)“黨員責(zé)任區(qū)閃光行動”，激發(fā)黨員示范作用

黨的組織體系建設(shè)的重點，是把黨員組織起來、群眾動員起來。我區(qū)提出要像“農(nóng)民種地、工人做工”一樣，劃分出黨員“責(zé)任區(qū)”5179個，發(fā)動6837名黨員在“8小時外”帶領(lǐng)所居住的小區(qū)居民參與服務(wù)，支持業(yè)委會組建，僅用一年半時間，實現(xiàn)了277個小區(qū)業(yè)委會組建全覆蓋，其中有黨員的業(yè)委會占82%。

（三）推進(jìn)“黨建主導(dǎo)型業(yè)委會建設(shè)”，凝聚小區(qū)治理合力

堅持黨建引領(lǐng)基層治理機制創(chuàng)新，加強城市基層組織體系建設(shè)。我區(qū)以街道社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，建立“小區(qū)黨組織+小區(qū)業(yè)委會+物業(yè)公司”的黨建主導(dǎo)型小區(qū)自治平臺，完善“1+4+N”工作體系，通過整合各類資源和力量共同參與小區(qū)自治，逐步構(gòu)建起了以小區(qū)黨組織為核心的城市基層黨建綜合體，逐步探索了黨建引領(lǐng)下的多元共治的城市治理路徑。2017年以來，通過整合資源、多方籌資2693萬元，有效化解了“小區(qū)停車難、社會治安難、環(huán)衛(wèi)管理難、鄰里關(guān)系難、電梯管養(yǎng)難”等突出問題585件。

三、成效與反響：夯實黨建引領(lǐng)城市治理的“五大工程”

我們以小區(qū)業(yè)委會為支點，堅持“結(jié)構(gòu)性”探索，積極打造社區(qū)自治的“城市版”；堅持“基礎(chǔ)性”探索，積極打造城市社會的“主體版”，堅持“源頭性”探索，積極打造城市黨建的“現(xiàn)代版”，構(gòu)建了黨建引領(lǐng)下的多元共治的社區(qū)治理路徑，逐步破解了城市化進(jìn)程中的治理體系和治理能力所面臨的難題。

（一）建設(shè)基層黨建的“源頭工程”，逐步破解了城市黨建中的“前沿堡壘”難題

我區(qū)按照“把支部建在小區(qū)上”的思路，以街道社區(qū)為主導(dǎo)，推動小區(qū)“臨時黨支部”全覆蓋，將黨員力量從社區(qū)再下沉一級，把小區(qū)內(nèi)自管黨員和在職黨員全部納入支部管理，形成了“街道—社區(qū)—小區(qū)”的組織鏈條，切實把組織的觸角沉到小區(qū)，黨的工作落到小區(qū)。

比如：2017年7月，龍騰佳苑小區(qū)業(yè)委會換屆后，由于小區(qū)黨員較多，為了更好的推動工作，成立了小區(qū)黨支部。支部一班人經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，建成全區(qū)首個面積達(dá)140平米的小區(qū)黨員群眾活動中心、改建可停放百余輛車的停車場，組建了3支黨員先鋒隊，團(tuán)結(jié)小區(qū)140多名黨員在“黨員責(zé)任區(qū)”中發(fā)揮作用。正如小區(qū)黨支部第一書記、市檢察院干警王超同志所說：“我們共同的信念、共同的自信、共同的語言、共同的愿景、共同的夢想，都來自于偉大的中國共產(chǎn)黨”。

（二）建設(shè)小區(qū)自治的“支點工程”，逐步破解了城市居民的“組織化”難題

我區(qū)以住戶家庭為基點，以小區(qū)為單元，以社區(qū)、街道為紐帶，實施“業(yè)委會組建100%覆蓋工程”，277個小區(qū)業(yè)委會網(wǎng)絡(luò)了家庭9萬個、市民近30萬人，城市居民被全面地、高效地“組織化”。

比如：嘉明花園小區(qū)就在區(qū)政府大樓對面，長期以來無人管理，亂搭濫建、圈建菜園、停車難、排污堵塞……2016年初，嘉明花園小區(qū)籌備組挨家挨戶敲開“門”，廣泛宣傳發(fā)動。6月，小區(qū)投票選舉組建業(yè)委會。組建后，迅速組織居民開展協(xié)商議事，小區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化：引進(jìn)物業(yè)公司，出臺《小區(qū)改造方案》《小區(qū)拆違通知》，施工隊進(jìn)場改造……短短一個月內(nèi)，264戶居民主動交納了27萬多元的小區(qū)改造費和物業(yè)管理費。11月，一個全新的小區(qū)呈現(xiàn)在業(yè)主眼前：停車有序、小區(qū)環(huán)境整潔、物業(yè)管理規(guī)范，面貌煥然一新。

（三）建設(shè)基層民主的“平臺工程”，逐步破解了城市治理體系中的“基層民主路徑”難題

我區(qū)依托業(yè)委會建立社區(qū)協(xié)商議事會，組建了277個業(yè)主協(xié)商議事會、73個居民協(xié)商議事會。按照“事前協(xié)商突出征求意見、事中協(xié)商突出達(dá)成共識、事后協(xié)商突出跟蹤反饋”的原則，大力推行“2+N”“5+N”五步協(xié)商法，采取“線上+線下”的協(xié)商方式，將協(xié)商議事會開到業(yè)主家中、開到小區(qū)門房、開到協(xié)商事項現(xiàn)場，變會上“說”為實地“看”、現(xiàn)場“議”，實現(xiàn)了多元協(xié)商、相互銜接。

比如：土街頭小區(qū)有盲人90多名，分布在10個盲人宿舍單元。由于沒有物業(yè)管理，進(jìn)出大門“無人管”，經(jīng)常有小偷“光顧”擾民。社區(qū)就治安問題召開了“居民協(xié)商議事會”，居民投票形成決議：通過自籌資金3萬元，惠民資金配套2萬元，安裝單元防盜門、治安監(jiān)控設(shè)備、大門升降桿，發(fā)動小區(qū)黨員義務(wù)巡防。從此，小區(qū)沒有發(fā)生過盜竊等治安事件。

（四）建設(shè)幸福生活的“鄰里工程”，逐步破解了城市的“陌生人社會”難題

我區(qū)堅持以小區(qū)業(yè)委會為紐帶，發(fā)動居民參與民主議事、文體活動等，引導(dǎo)居民和睦鄰里關(guān)系，拉近“陌生人”之間的感情，促進(jìn)樓上樓下、街坊鄰居“一家親”。

比如：2016年3月，廖家臺社區(qū)美岸長堤小區(qū)在組建業(yè)委會后，接連舉辦了“結(jié)婚證書曬家風(fēng)·兩學(xué)一做展風(fēng)采”居民鄰里節(jié)、“喜迎十九大·家庭同心圓”家庭文化節(jié)兩場大型活動，吸引600余名居民積極參加。通過這些活動，讓“陌鄰”變成了“睦鄰”，培育了社區(qū)良好的“家庭家風(fēng)”文化。

（五）建設(shè)城市治理的“細(xì)胞工程”，逐步破解了小區(qū)“城市病”難題

我區(qū)以業(yè)委會為載體，引導(dǎo)組織社區(qū)居民自助管理、自我服務(wù)，多方籌集資金2693萬元，有效化解了“小區(qū)停車難、社會治安難、環(huán)衛(wèi)管理難、鄰里關(guān)系難、電梯管養(yǎng)難”等突出問題585件，有力推進(jìn)了“人民城市人民建、人民城市人民管”的落地生根。

比如：新世紀(jì)廣場小區(qū)，是一個商住混合型小區(qū)。2017年4月，因物業(yè)公司服務(wù)管理不善，小區(qū)部分高層電梯老化陳舊，電梯最長停運時間曾達(dá)22天，極大地影響了小區(qū)業(yè)主的正常生活。在街道、社區(qū)的指導(dǎo)下，小區(qū)業(yè)委會先后召開6次業(yè)主代表會議，積極討論協(xié)商，達(dá)成廣泛共識，最終136戶業(yè)主“眾籌”120萬元對電梯進(jìn)行了更換維修。

四、經(jīng)驗與啟示：筑牢城市黨建基層組織體系的“五個堅持”

建強黨的組織體系，要以提升組織力為重點，突出政治功能，優(yōu)化組織設(shè)置，創(chuàng)新活動方式，全面夯實城市基層黨建源頭。通過近年來我區(qū)城市基層黨建工作的探索與實踐，抓好新時代城市基層黨建，關(guān)鍵是要牢牢把握“五個堅持”。

（一）堅持把黨建資源由“碎片化”整合為“一體化”

要樹立“城市大黨建”理念，按照“區(qū)級統(tǒng)一組織、融合推進(jìn)，街道承接落實、統(tǒng)籌整合，社區(qū)共駐共建、兜底管理，小區(qū)多元參與、源頭治理”的方式，吸納整合“區(qū)屬資源、轄區(qū)資源、聯(lián)區(qū)資源”，提高城市基層黨建工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

（二）堅持把黨組織的觸角由“城市社區(qū)”延伸到“居民小區(qū)”

著眼于居民小區(qū)這個基層單元，把“支部建在小區(qū)上”，優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，把黨的組織向居民小區(qū)延伸，把黨的工作向居民小區(qū)覆蓋，把黨的力量向居民小區(qū)下沉，在小區(qū)匯集形成黨建“微綜合體”，建強城市基層最前沿的戰(zhàn)斗堡壘。

（三）堅持把黨員先進(jìn)性由“8小時以內(nèi)”拓展到“8小時以外”

一名黨員就是一面旗幟，像“農(nóng)民種地、工人做工”一樣，為黨員劃分“責(zé)任區(qū)”，創(chuàng)新開展“黨員責(zé)任區(qū)閃光行動”，推動“在職黨員回小區(qū)”，發(fā)動黨員在8小時以外、在居住小區(qū)發(fā)揮作用，發(fā)動居民主動參與小區(qū)自治，讓黨員生活在群眾中。

（四）堅持把黨群關(guān)系由“單兵作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮步ü蚕怼?/p>

以“黨建+”為紐帶，按照“黨建搭臺、部門唱戲，基層統(tǒng)籌、共建共享”的工作理念，緊扣“抓黨建、抓治理、抓服務(wù)”三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把黨員與群眾緊密聯(lián)系起來，推動轄區(qū)各領(lǐng)域黨建同頻協(xié)作、優(yōu)勢互補。

（五）堅持把“城市基層黨建”融入到“城市治理體系”

樹立“一盤棋”戰(zhàn)略思維，積極應(yīng)對城市治理赤字，把城市基層黨建和城市基層治理融為一體，大力推動黨建主導(dǎo)型業(yè)委會建設(shè)，構(gòu)建以小區(qū)黨組織為核心，小區(qū)業(yè)委會為主導(dǎo)，居民為主體，多方參與、良性互動的小區(qū)治理架構(gòu)。