山東滕州：黨建引領(lǐng)城市基層治理“一核多元”模式

社區(qū)是城市基層的基礎。社區(qū)黨組織擔負著領(lǐng)導社區(qū)治理的職責，其作用發(fā)揮如何直接關(guān)系城市基層的穩(wěn)固。近年來，滕州堅持以黨建引領(lǐng)城市基層治理，強化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心地位，不斷推進城市社區(qū)黨建工作機制創(chuàng)新，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導下的，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位及社會組織等多方共同參與、共駐共建的“一核多元”黨建工作新機制，有力推進了社區(qū)治理現(xiàn)代化。

一、背景與動因

滕州市位于山東省南部，總面積1495平方公里，總?cè)丝?70萬，是山東省人口第一大縣；轄21個鎮(zhèn)街，其中街道4個，共有城市社區(qū)92個。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴張，城市人口急劇增加。2017年底，滕州城市建成區(qū)面積達60平方公里，城區(qū)常住人口突破70萬，城市基層治理任務繁重。城市基層治理結(jié)構(gòu)逐漸由“單位型”的單一治理形式向“社會化”多元治理轉(zhuǎn)變，群眾利益訴求日益多樣化，對新時代城市社區(qū)黨建工作提出了更高要求。

（一）在組織架構(gòu)上，社區(qū)黨組織無法實現(xiàn)對各類社區(qū)治理主體的有效整合。現(xiàn)代化居民住宅小區(qū)的快速發(fā)展，社區(qū)內(nèi)物業(yè)公司、業(yè)主委員會承擔了傳統(tǒng)的單位管理的大量職能。按照目前社區(qū)管理法律規(guī)定和制度設計，社區(qū)黨組織與物業(yè)公司、業(yè)主委員會之間，沒有組織上的隸屬關(guān)系和從屬地位，相互間職責不清、關(guān)系不順，很多時候社區(qū)黨組織想管管不了，說了沒人聽，面臨被邊緣化的困境，在處理問題時往往“心有余而力不足”，黨組織領(lǐng)導核心地位弱化。

（二）在領(lǐng)導機制上，社區(qū)黨組織缺少對各類治理主體的有效抓手。社區(qū)內(nèi)既有物業(yè)公司、業(yè)主委員會等，還有便利店、各類協(xié)會等“兩新”組織，各類社區(qū)治理主體和社會組織都有各自相對獨立的工作人員、服務陣地和工作領(lǐng)域，彼此之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，工作不交流、資源不共享，各把一攤，各干各的。社區(qū)黨組織雖是社區(qū)工作的領(lǐng)導核心，但在調(diào)動各類社區(qū)治理主體積極性、協(xié)調(diào)駐區(qū)單位參與共駐共建等方面缺少抓手，引領(lǐng)作用發(fā)揮難，制約著社區(qū)治理水平的提升。

（三）在功能發(fā)揮上，社區(qū)黨組織對各類資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不強。隨著城市基層的組成結(jié)構(gòu)、利益訴求、從業(yè)形式的變化，社區(qū)居民對公共服務、社會服務、志愿服務的要求越來越高。社區(qū)黨組織的資源有限，迫切需要統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)外各類資源，將各類公共產(chǎn)品和公共服務有效下沉到社區(qū)。當前，社區(qū)黨組織在統(tǒng)籌整合社區(qū)服務資源方面能力不足，導致一些資源服務沒有真正落到居民身邊，黨組織的服務功能不凸顯。

二、主要做法

（一）著眼“一核多元”夯實組織基礎，打造堅強堡壘。針對當前部分社區(qū)黨組織領(lǐng)導能力弱、管理有盲區(qū)、服務功能不健全等問題，突出抓好三項重點，確保社區(qū)黨組織履職有能力、干事有動力。一是強化組織領(lǐng)導。成立市級區(qū)域化黨建工作領(lǐng)導小組，建立由組織、民政、財政、住建及各街道在內(nèi)的20個部門單位負責同志參加的黨建聯(lián)席會議制度，明確工作職責，定期研究解決工作難題。把城市基層黨建作為街道黨工委書記抓黨建考核的重要內(nèi)容之一，推行街道、社區(qū)抓城市基層黨建工作清單化管理，切實將黨建責任壓實落地、到底到邊。二是優(yōu)化組織設置。以街、路、巷、河為界，及時將區(qū)域內(nèi)部的各類居民小區(qū)、單位宿舍、村改社區(qū)納入社區(qū)黨組織管理。大力整合綜治、創(chuàng)城等網(wǎng)格，推進多網(wǎng)融合，以社區(qū)為一個基本網(wǎng)格，以300—400戶為一個單元網(wǎng)格，推動形成以“社區(qū)黨總支—網(wǎng)格黨支部—樓宇黨小組”為主體的社區(qū)黨組織體系。全市共建立完善單元網(wǎng)格588個，由黨員擔任網(wǎng)格員和網(wǎng)格長，以組織紐帶實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)各類組織的有效整合。三是加強規(guī)范化建設。以推進社區(qū)黨組織規(guī)范化建設為抓手，健全完善1+4制度體系，從組織設置、班子建設、運行機制、為民服務等9個方面，確定33條規(guī)范化標準。大力整合住建、國土等職能部門力量，采取建設改造一批、清理移交一批、調(diào)整整合一批“三個一批”的辦法，實施“三色調(diào)度法”，強力推進陣地標準化建設，著力打造集黨員教育、綜合服務、共駐共建等為一體的綜合性黨群服務平臺，2015年以來，投入資金5000余萬元，新建、改擴建社區(qū)工作服務用房75處，總面積由0.8萬平方米增加到3.2萬平方米。落實社區(qū)黨組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費和為民服務專項經(jīng)費，采取專題培訓、外出考察學習等方式每年對社區(qū)專職工作者進行輪訓，切實提升工作能力。

（二）立足“一核多元”優(yōu)化治理機制，強化社區(qū)黨組織領(lǐng)導核心地位。堅持組織融入、機制引領(lǐng)與協(xié)商民主相結(jié)合，在社區(qū)內(nèi)部，探索建立黨組織領(lǐng)導下的，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司和“兩代表一委員”各司其職、各負其責的“五位一體”工作機制，通過三項制度，構(gòu)建起以黨組織為核心、區(qū)域內(nèi)多元融合共治的社區(qū)治理機制。一是推行交叉任職制度。利用本屆社區(qū)“兩委”換屆有利時機，不斷提高黨組織、居委會班子成員交叉任職率，書記、主任“一人兼”比例達70%，“兩委”成員交叉任職率81.3%。積極引導轄區(qū)物業(yè)公司負責人、業(yè)委會成員進入社區(qū)“兩委”班子，全市有57名物業(yè)公司管理人員、業(yè)委會成員進入社區(qū)“兩委”班子。加強黨組織對業(yè)委會的工作指導，積極推薦社區(qū)黨組織成員通過法定程序進入所在小區(qū)業(yè)委會，優(yōu)化社區(qū)治理架構(gòu)。二是建立聯(lián)席協(xié)商制度。建立社區(qū)“五位一體”聯(lián)席會議制度，對社區(qū)治理工作中出現(xiàn)的重大問題、涉及居民群眾切身利益的重要事項，通過社區(qū)黨組織提議、“兩委”商議、聯(lián)席會議審議等方式，進行廣泛的民情調(diào)查、民意懇談、民事協(xié)商，研究解決措施。今年以來，全市社區(qū)黨組織先后牽頭召開聯(lián)席協(xié)商會議180余次。三是實行督辦反饋制度。在48個城市社區(qū)推廣督辦反饋制度，對群眾反映的各類訴求和問題，明確承辦單位和責任人，限時辦結(jié)，推動黨的領(lǐng)導、居民自治和現(xiàn)代物業(yè)服務的有機融合。涉及社區(qū)層面的問題，由黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，居委會具體執(zhí)行；涉及居民小區(qū)層面的問題，由黨組織牽頭，采取“支部派單—物業(yè)接單—群眾評單”的方式辦理，辦理結(jié)果通過業(yè)主委員會、“兩代表一委員”向居民反饋，由居民進行打分，打分結(jié)果作為物業(yè)公司星級評定的重要依據(jù)。

（三）深化“一核多元”推動融合共建，凝聚社區(qū)治理合力。圍繞構(gòu)建共治共建共享的城市基層治理新格局，拓展“一核多元”外延，健全共駐共建機制，推動黨建工作融合共促，不斷增強社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。一是駐區(qū)單位“動”起來。依托社區(qū)區(qū)域性黨組織建設，實行開放式社區(qū)黨組織工作機制，引導街道社區(qū)與駐區(qū)單位打破壁壘，推進區(qū)域互聯(lián)互動，全市從駐區(qū)單位、物業(yè)公司、駐區(qū)民警及社會組織中選聘社區(qū)兼職委員103名。科圣路社區(qū)黨委主動與駐區(qū)單位協(xié)調(diào)，相繼解決了燃氣管網(wǎng)改造、集體供熱設施新建、道路整修等10余項民生難題。二是機關(guān)單位“聯(lián)”起來。建立市直機關(guān)、企事業(yè)單位黨組織聯(lián)系社區(qū)黨組織制度，97家市直單位聯(lián)系92個城市社區(qū)，明確共駐共建任務、具體要求、評價標準，定期參加社區(qū)聯(lián)席會議，派員擔任社區(qū)黨組織兼職委員，組織在職黨員到社區(qū)開展志愿服務，幫助解決實際問題。三是群團組織“帶”起來。建立黨建帶群建、促社建工作機制，整合婦聯(lián)、團委、工會、科協(xié)等部門服務資源，將婦女兒童家園、青年志愿者服務站、職工之家等服務項目優(yōu)先投放到城市社區(qū)，鼓勵社區(qū)黨組織領(lǐng)辦、創(chuàng)辦社會組織，整合項目資源，增強社區(qū)服務力量，構(gòu)建起“一刻鐘黨群服務圈”。2017年，滕州市在中央群團改革工作座談會上發(fā)言。銀鐘里社區(qū)在黨組織引領(lǐng)下，依托黨群服務站引進2家專業(yè)型社會組織，孵化社會組織8個，實行“社區(qū)黨組織點單、社會組織買單”，為社區(qū)群眾提供心理疏導、文藝演出等活動，豐富了群眾生活。

（四）依托“一核多元”推動功能提升，增強社區(qū)治理整體效應。注重發(fā)揮“一核多元”的機制牽引作用，不斷厚植外圍服務組織，拓寬服務群眾渠道，把各類服務力量“擰成一股繩”。一是推進一體化的公共服務。在社區(qū)普遍成立一站式公共服務大廳，有序引導各類公共服務職能下沉社區(qū)。每年組織開展“紅七月”黨員社區(qū)服務月活動，組織教育、衛(wèi)生等16個部門的黨員干部，深入社區(qū)開展“義務診療服務”“名師送教、名校學子社區(qū)行”“文化惠民”等活動，每年受益群眾近10萬人。二是創(chuàng)新社會化的志愿服務。積極發(fā)揮在職黨員、“五老”人員、駐區(qū)單位等的作用，1.7萬余名機關(guān)在職黨員到社區(qū)報到，認領(lǐng)志愿服務崗位2萬余個；組建各種類型志愿者服務團隊466支，廣泛開展多形式志愿服務活動。濱江花苑社區(qū)根據(jù)志愿者的興趣特長，組建“黨建紅、和諧綠、溫馨橙、活力藍、舒心紫”“五色花”黨員志愿服務隊，設立16項服務崗位，向社區(qū)居民提供“訂單服務”。三是提供專業(yè)化的物業(yè)服務。探索引入物業(yè)服務居民滿意度評價機制，每年底由社區(qū)黨組織組織對轄區(qū)居民小區(qū)的物業(yè)服務進行評議。在80個老舊小區(qū)，探索實行居委會領(lǐng)辦物業(yè)服務模式，通過聯(lián)席會議協(xié)商解決物業(yè)費收取、小區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生等問題。四是實行規(guī)范化的政府購買服務。實施政府購買社會工作服務項目，打造了“情系桑榆”老年人服務、“快樂同行”兒童青少年服務、“暖心港灣”特殊家庭服務3個社工服務品牌，15個子項目在龍泉苑、辛莊及科圣路等9個城市社區(qū)同步推進實施，每年開展社區(qū)社工主題活動50余場次、小組服務活動600余場次，直接受益社區(qū)居民1.1萬余人。

三、成效

通過推行“一核多元”社區(qū)黨建治理服務模式，搭建了社區(qū)黨組織整合社區(qū)區(qū)域內(nèi)各類治理主體的平臺，給城市基層治理帶來了三大變化。

（一）強化了黨的領(lǐng)導，抓住了社區(qū)治理的“總開關(guān)”。過去，社區(qū)黨組織在開展工作時，物業(yè)公司、相關(guān)職能部門往往各自為政，一些問題長期得不到有效解決，降低了黨組織在群眾中的威信，群眾滿意度也得不到有效提高。通過實行“一核多元”機制，強化了黨組織的領(lǐng)導核心地位，黨組織協(xié)調(diào)各方、組織動員的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，社區(qū)工作有了“總指揮”。在去年創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市工作中，全市92個社區(qū)黨組織協(xié)調(diào)243家小區(qū)物業(yè)公司，141家市直機關(guān)企事業(yè)、1萬余名黨員干部共同創(chuàng)衛(wèi)，帶動社區(qū)居民群眾廣泛參與，確保了圓滿成功。

（二）理順了關(guān)系，消除了社區(qū)服務的“中梗阻”。通過實行“一核多元”工作模式，社區(qū)黨組織、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會及駐區(qū)單位等社區(qū)治理主體定期坐下來，共同研究商議各自解決不了的“老大難”問題，不僅關(guān)系理順了，而且各方優(yōu)勢得到整合。比如，近年來，在社區(qū)黨組織牽頭組織下，通過“一核多元”模式積極搭建交流協(xié)商平臺，多點發(fā)力，全市先后有效解決居民反映強烈的停車難、道路維修、老舊小區(qū)供熱等實際問題1200余件。

（三）促進了資源統(tǒng)籌，增強了社區(qū)黨組織服務功能。通過實行“一核多元”機制，暢通了社區(qū)黨組織整合區(qū)域內(nèi)各類資源渠道，進一步增強社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，促進了社區(qū)服務陣地、經(jīng)費、人員的有效整合。目前，全市市直機關(guān)企事業(yè)單位先后認領(lǐng)社區(qū)共建項目122個，開發(fā)單位、物業(yè)公司、共駐單位和群團組織實施服務項目142個、投入資金1300余萬元，完善了社區(qū)黨組織服務功能。

四、經(jīng)驗與啟示

（一）社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，必須堅持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用。基層治理是國家治理的基石，社區(qū)治理是城市基層治理的核心單元。在推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的進程中，必須強化黨組織的領(lǐng)導核心地位。一方面要打造堅強的政治堡壘，加強社區(qū)黨組織自身建設，加強黨員的教育管理，強化支持保障，讓社區(qū)黨組織說話有底氣、辦事有能力。另一方面，要激發(fā)社區(qū)黨組織內(nèi)在活力，通過有效的機制運作，真正成為堅強領(lǐng)導核心，為做好社區(qū)工作、服務居民群眾提供有力的組織保障。

（二）社區(qū)治理必須堅持開放融合，充分發(fā)揮黨組織紐帶作用來實現(xiàn)對社區(qū)各類治理主體的有效整合。黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢是任何其他組織無法比擬的，各類社區(qū)治理主體之間的隔膜，尤其需要黨組織的紐帶作用來打破，以組織的力量來實現(xiàn)對各類治理主體的引領(lǐng)，從而凝聚治理合力。在工作中，要樹立開放融合的理念，積極將各類治理主體納入黨組織的框架中，通過責任共擔、黨員共管、活動共辦、資源共享、事務共商、發(fā)展共促等措施，把各方力量團結(jié)凝聚在黨組織周圍，做到黨組織“一呼百應”，群眾呼聲“有求必應”。

（三）健全完善黨組織領(lǐng)導下的社區(qū)治理體系，必須樹立問題導向，在破解難題中實現(xiàn)機制優(yōu)化。通過實行“一核多元”模式，初步理順了社區(qū)治理體系，社區(qū)服務不到位、資源不統(tǒng)籌等問題得到初步解決，但是這項機制的長期規(guī)范運行還面臨著實踐的檢驗、群眾的考評，還將會面臨許多新情況新問題。只有積極面對、迎難而上，在具體的工作實踐中解決問題，在破解難題中完善體制機制，才能不斷提升工作科學化水平。