北京市石景山區(qū)：堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推進(jìn)綜合下沉實(shí)施城市管理綜合體制改革

一、背景與起因

破解“大城市病”對(duì)加強(qiáng)城市精細(xì)化管理提出新要求，但在實(shí)際中，職能分割、多頭管理、多頭執(zhí)法的問(wèn)題還比較突出，部門(mén)職能向下延伸不夠，導(dǎo)致“條散”，“八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”；街道社區(qū)有責(zé)無(wú)權(quán)，導(dǎo)致“塊虛”，“看得見(jiàn)卻管不了”。一些城市管理的老大難問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，群眾意見(jiàn)很大。

2014年，習(xí)近平總書(shū)記考察北京工作時(shí)發(fā)表的重要講話，要求北京立足首都城市戰(zhàn)略定位，著眼于建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)，全面深化改革，創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制，推進(jìn)管理重心下移，形成主體清晰、權(quán)責(zé)明確、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)法到位、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市管理格局，全面提升城市精細(xì)化管理水平。

2014年8月底，北京市委、市政府確定石景山區(qū)為全市唯一一家城市管理體制改革試點(diǎn)區(qū)，試點(diǎn)工作為期半年，從2014年9月份至2015年2月底。石景山區(qū)委、區(qū)政府高度重視，把改革試點(diǎn)工作納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重要議事日程，并將改革試點(diǎn)工作與開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)相結(jié)合，作為關(guān)注民生、服務(wù)民生、轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措來(lái)抓好落實(shí)。在實(shí)踐中大膽探索，抓住“綜合”、“下沉”這兩個(gè)關(guān)鍵，形成和完善了構(gòu)建城市綜合管理體系的基本思路，即：發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)作用，推動(dòng)城市管理重心下移和專(zhuān)業(yè)職能下沉，積極構(gòu)建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會(huì)綜合的城市綜合管理體系，破解“城市病”難題，提升城市治理水平，探索出一條城市管理體制改革的新路。

二、做法與經(jīng)過(guò)

(一)黨建統(tǒng)領(lǐng)，成立區(qū)委城市綜合管理工作委員會(huì)

城市管理的核心是“人”，各項(xiàng)管理事務(wù)需要“人”去推動(dòng)。黨的建設(shè)是我們的最大法寶，黨建的優(yōu)勢(shì)在于能夠充分調(diào)動(dòng)人的資源。為此，石景山區(qū)在推進(jìn)城市綜合管理體制改革中，把發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)作用擺在首要位置，成立了區(qū)委城市綜合管理工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)委城管工委)，由主管副區(qū)長(zhǎng)任工委書(shū)記，同時(shí)撤銷(xiāo)了原區(qū)市政市容委黨委，將原有的區(qū)市政市容委、區(qū)環(huán)保局、區(qū)園林局、區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)民防(地震)局等城市管理系統(tǒng)的黨建工作納入?yún)^(qū)委城管工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)城市管理系統(tǒng)“五個(gè)統(tǒng)領(lǐng)”，即統(tǒng)領(lǐng)思想政治建設(shè)、統(tǒng)領(lǐng)組織建設(shè)、統(tǒng)領(lǐng)作風(fēng)建設(shè)、統(tǒng)領(lǐng)干部隊(duì)伍建設(shè)和統(tǒng)領(lǐng)重大決策。賦予區(qū)委城管工委協(xié)助區(qū)委管理本系統(tǒng)干部的職權(quán)，為構(gòu)建城市綜合管理體系提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。

區(qū)委組織部按照區(qū)委的部署，建立干部實(shí)績(jī)檔案，將平時(shí)考核與重點(diǎn)考核有機(jī)結(jié)合，形成對(duì)干部表現(xiàn)的全面記錄。結(jié)合群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，動(dòng)員組織全區(qū)處級(jí)后備力量積極投身城市管理體制改革工作。從全區(qū)各委辦局抽調(diào)人員，以掛職鍛煉形式到基層一線參加城市管理和執(zhí)法行動(dòng)，鼓勵(lì)各單位將熟悉業(yè)務(wù)、能力較強(qiáng)的后備干部派駐到街道一線，培養(yǎng)干部隊(duì)伍能上能下、能吃苦、敢擔(dān)當(dāng)?shù)木�神和理念，形成了全區(qū)上下支持改革、參與改革、勇于為改革做貢獻(xiàn)的良好局面。組織開(kāi)展“我為城市管理建言獻(xiàn)策”座談會(huì)，倡導(dǎo)青年力量積極投身城市管理工作。

同時(shí)，積極發(fā)揮督查考核作用，將各單位推進(jìn)城市管理體制改革、落實(shí)城市綜合管理體系建設(shè)情況納入全區(qū)年度考核。按照“區(qū)考核塊、塊考核條”的思路，調(diào)整和完善全區(qū)督查考核體系，街道負(fù)責(zé)組織對(duì)常駐單位和掛牌部門(mén)進(jìn)行考核。考核結(jié)果與單位績(jī)效考核掛鉤，與被考核對(duì)象的選拔任用掛鉤，與被考核單位專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)核定掛鉤。考核結(jié)果不合格單位不能評(píng)為績(jī)效考核優(yōu)秀單位。

(二)行政綜合，擴(kuò)充區(qū)城市綜合管理委員會(huì)

針對(duì)城市管理工作中部門(mén)職責(zé)交叉、相互推諉扯皮等弊端，將原區(qū)市政市容委擴(kuò)充為區(qū)城市綜合管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)城管委)，與區(qū)委城管工委合署辦公，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)城市管理工作。區(qū)城管委掛北京市石景山區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦公室(簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)環(huán)境建設(shè)辦)、北京市石景山區(qū)水務(wù)局(簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)水務(wù)局)和北京市石景山區(qū)交通委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)交通委)的牌子。區(qū)環(huán)保局、區(qū)園林綠化局、區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)城管監(jiān)督指揮中心、區(qū)環(huán)衛(wèi)中心等部門(mén)歸口區(qū)城管工委、區(qū)城管委管理。區(qū)委城管工委是負(fù)責(zé)城管系統(tǒng)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)等相關(guān)工作的區(qū)委派出機(jī)構(gòu)。區(qū)城管委是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)本區(qū)城市環(huán)境建設(shè)、環(huán)境秩序整治工作，負(fù)責(zé)本區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通水務(wù)等行業(yè)管理工作的區(qū)政府工作部門(mén)。

區(qū)委城管工委和區(qū)城管委設(shè)19個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中區(qū)委城管工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)4個(gè)，區(qū)城管委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)15個(gè)(見(jiàn)圖2)。通過(guò)重新梳理和制定區(qū)城管委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能職責(zé)和人員編制“三定”方案，理順區(qū)城管工委、區(qū)城管委領(lǐng)導(dǎo)班子和職責(zé)分工。在各部門(mén)職能、職責(zé)、權(quán)限不變的基礎(chǔ)上，建立以管理為中心、以執(zhí)法為手段、以作業(yè)為保障的城市綜合管理系統(tǒng)，實(shí)施“五項(xiàng)綜合”(即綜合工作職能、綜合工作目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、綜合行政審批事項(xiàng)、綜合重要工作開(kāi)展、綜合監(jiān)督考核)，建立“五項(xiàng)制度”(即會(huì)議制度、督辦制度、工作信息報(bào)送制度、城市綜合管理系統(tǒng)目標(biāo)考核和檢查通報(bào)制度、應(yīng)急物資儲(chǔ)備和處置工作機(jī)制)等工作機(jī)制。

每周召開(kāi)城市管理工作例會(huì)，協(xié)調(diào)調(diào)度和解決城市管理問(wèn)題。組織對(duì)改革試點(diǎn)需要建立的工作制度進(jìn)行任務(wù)分解，將工作任務(wù)落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任單位。

(三)法治綜合，區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)高位指揮

針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法工作中存在的“八個(gè)大檐帽管不住一個(gè)破草帽”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，石景山區(qū)實(shí)施法律法規(guī)、執(zhí)法力量和執(zhí)法手段的有效整合，成立了區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)，由區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任主任，區(qū)委副書(shū)記、政法委書(shū)記，區(qū)委常委、公安分局局長(zhǎng)，主管副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任副主任，搭建了社會(huì)治理綜合執(zhí)法高位指揮、高位組織、高位協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法平臺(tái)，統(tǒng)一組織全區(qū)性重大執(zhí)法行動(dòng)，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法的重大問(wèn)題。

針對(duì)街道辦事處在城市管理工作中力量薄弱、有責(zé)無(wú)權(quán)等實(shí)際問(wèn)題，賦予街道一定的管理權(quán)限和資源，在街道層面成立社會(huì)治理綜合執(zhí)法指揮中心，成員單位分為常駐單位和掛牌部門(mén)。常駐單位8個(gè)，公安(2人)、交通(1人)、安監(jiān)(1人)、工商2人、食藥(2人)、環(huán)保(1人)、消防(1人)等抽調(diào)人員常駐街道開(kāi)展“綜合執(zhí)法”。掛牌部門(mén)9個(gè)，包括住建委、文委、司法、規(guī)劃、國(guó)土、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅、衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)，與街道建立聯(lián)絡(luò)員制度，定期參加地區(qū)管委會(huì)會(huì)議，協(xié)助解決地區(qū)城市管理中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。城管執(zhí)法局街道執(zhí)法隊(duì)在機(jī)構(gòu)編制不變、主要職責(zé)不變、執(zhí)法主體不變的前提下，人事管理、組織關(guān)系、工會(huì)關(guān)系、辦公用房、辦公經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)等最大限度下放到街道，實(shí)行以街道管理為主的“雙重”管理。街道綜合執(zhí)法指揮中心實(shí)行“統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核”，建立了常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制，落實(shí)屬地管理“全權(quán)、全時(shí)、全管、全責(zé)”四全責(zé)任要求，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)、大事不出街道”的工作目標(biāo)。

(四)上下綜合，整合區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心

為整合城市管理信息資源，建立區(qū)、街道、部門(mén)上下貫通的監(jiān)督指揮體系，提升問(wèn)題解決效率，石景山區(qū)將區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)辦公室、區(qū)查違辦、區(qū)城管執(zhí)法局指揮中心、區(qū)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)小組辦公室職能整合到區(qū)城管監(jiān)督指揮中心，構(gòu)建區(qū)級(jí)城市管理綜合執(zhí)法指揮平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)以城市管理部件、事件為核心的監(jiān)督指揮平臺(tái)與城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的指揮調(diào)度平臺(tái)合二為一，從問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、督辦到執(zhí)法人員的協(xié)調(diào)調(diào)度無(wú)縫對(duì)接，縮減部門(mén)間的行政協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，提高執(zhí)法人員的到位率和問(wèn)題的處置效率。實(shí)施城市管理、綜治、社區(qū)服務(wù)“三網(wǎng)合一”，實(shí)現(xiàn)在區(qū)級(jí)層面、專(zhuān)業(yè)部門(mén)層面和街道層面建立起上下貫通的監(jiān)督指揮體系。

(五)社會(huì)綜合，強(qiáng)化街道社會(huì)工委和地區(qū)管委會(huì)作用

進(jìn)一步強(qiáng)化了街道社會(huì)工委和地區(qū)管委會(huì)的作用，吸納社會(huì)各方力量，協(xié)調(diào)首鋼、北京軍區(qū)等駐地單位參與城市管理，履行各自的責(zé)任義務(wù)。整合環(huán)保志愿者、青年志愿者等區(qū)內(nèi)18支志愿者隊(duì)伍和協(xié)管員隊(duì)伍，轉(zhuǎn)變志愿者隊(duì)伍松散的管理模式，實(shí)施分類(lèi)管理和專(zhuān)業(yè)化管理，為有志參與志愿活動(dòng)的人提供更廣闊、更專(zhuān)業(yè)的發(fā)揮平臺(tái)，為社會(huì)和居民提供更專(zhuān)業(yè)、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、成效與反響

通過(guò)黨建統(tǒng)領(lǐng)、綜合下沉，有效加強(qiáng)了黨對(duì)城市管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，條塊分割、推諉扯皮現(xiàn)象明顯減少，體制機(jī)制更加順暢，部門(mén)協(xié)同更加有力，街道統(tǒng)籌轄區(qū)事務(wù)的能力顯著增強(qiáng)，在城市管理綜合執(zhí)法方面率先實(shí)現(xiàn)了“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”。借助改革激發(fā)的活力，各街道聚焦“大城市病”主動(dòng)出擊，集中開(kāi)展了“十大行動(dòng)、二十三項(xiàng)綜合治理”，違法露天餐飲經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了基本清零，547個(gè)大雜院全部整治完成，2018年—2020年違法建設(shè)拆除任務(wù)提前完成，在全市率先建成了“基本無(wú)違法建設(shè)城區(qū)”，交通擁堵、環(huán)境臟亂等老大難問(wèn)題得到有效緩解。如今的石景山天更藍(lán)、地更綠、水更清、城更美，全區(qū)城市管理考評(píng)指標(biāo)和群眾滿意度顯著提升。

(一)城市管理考評(píng)指標(biāo)顯著提升

針對(duì)違法建設(shè)、占道經(jīng)營(yíng)、非法小廣告、自設(shè)地鎖等“城市病”突出問(wèn)題，石景山區(qū)采取了課題研究與實(shí)踐相結(jié)合的做法，所屬9個(gè)街道每個(gè)街道都有一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)治理課題，經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明的經(jīng)驗(yàn)在全區(qū)其他街道推廣。從首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦公室和北京市市政市容管理委員會(huì)的考核結(jié)果來(lái)看，區(qū)環(huán)境秩序、環(huán)境衛(wèi)生等均明顯改善，私搭亂建、擺攤設(shè)點(diǎn)、店外經(jīng)營(yíng)等違法行為明顯減少，管理水平進(jìn)一步提升。

石景山區(qū)環(huán)境衛(wèi)生綜合考評(píng)(又稱(chēng)干凈指數(shù)，是由北京市市政市容管理委員會(huì)2012年開(kāi)始組織考評(píng)，并每季度公布，是通過(guò)社會(huì)公眾參與、專(zhuān)業(yè)人士檢查綜合判定的結(jié)果，反映了城市市容環(huán)境衛(wèi)生整體狀況)從2013年第5名上升到2014年第4名。特別是2014年第4季度環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量進(jìn)步明顯。在2014年由首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦公室聯(lián)合組織的專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境檢查(“月檢”)情況來(lái)看，石景山區(qū)環(huán)境建設(shè)達(dá)標(biāo)率和處置率提升明顯，12月份均達(dá)到100%，遠(yuǎn)高于全市平均水平。

其中，背街小巷衛(wèi)生質(zhì)量提升明顯，排名由全市第5名上升到第3名；非法小廣告治理，排名由全市第6名上升至全市第1名；園林綠地環(huán)境衛(wèi)生有了進(jìn)步；特別是垃圾分類(lèi)工作，由一直保持前5名上升至城六區(qū)排名第1名。

(二)城市管理執(zhí)法效能顯著提升

2014年11月以來(lái)，各街道針對(duì)轄區(qū)實(shí)際，依法集中開(kāi)展了“十大行動(dòng)、二十三項(xiàng)綜合治理”，解決了一大批重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，整治亮點(diǎn)紛呈。例如曾經(jīng)的駝鈴古道京西模式口，是被游商占領(lǐng)多年的京西最大流動(dòng)市場(chǎng)，目前已經(jīng)煥然一新，原有的交通擁堵、環(huán)境惡劣等城市病問(wèn)題迎刃而解。還有“老山早市非法家具市場(chǎng)”、“蘋(píng)果園等三處邊片違法建設(shè)”等難點(diǎn)問(wèn)題在拆除違法建設(shè)時(shí)，宣傳教育在前，思想工作在前，困難預(yù)防準(zhǔn)備在前，突發(fā)意外設(shè)想在前，執(zhí)法隊(duì)員克服了暴力抗法，敢于擔(dān)當(dāng)，保障了拆違工作的執(zhí)行力。

(三)屬地管理的責(zé)任意識(shí)明顯提升

改革試點(diǎn)以前，街道辦事處有責(zé)無(wú)權(quán)，“看得見(jiàn)管不了”，街道辦事處協(xié)調(diào)委辦局力度小、難度大。通過(guò)改革，區(qū)明確了街道辦事處統(tǒng)籌屬地城市管理工作的職能職責(zé)，賦予了一定的管理權(quán)限和管理手段，促進(jìn)了街道辦事處在城市管理工作中責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，有效激發(fā)了屬地抓好城市管理工作的主動(dòng)性和積極性，屬地管理優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮。

(四)群眾參與城市管理自覺(jué)性顯著提升

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，引導(dǎo)企事業(yè)單位履行責(zé)任義務(wù)，發(fā)動(dòng)青年組織、社會(huì)志愿者投入到城市管理工作中，營(yíng)造“人民城市人民管”良好氛圍，增強(qiáng)了廣大人民群眾關(guān)愛(ài)城市、保護(hù)環(huán)境、愛(ài)我家園的責(zé)任意識(shí)和自覺(jué)性。全區(qū)共組建協(xié)調(diào)志愿者隊(duì)伍18支，參與城市管理工作達(dá)12000多人次。

(五)群眾的滿意度顯著提升

根據(jù)市、區(qū)兩級(jí)城市管理監(jiān)督指揮中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，石景山區(qū)城市管理問(wèn)題的群眾舉報(bào)量明顯下降，網(wǎng)格化問(wèn)題解決率、群眾滿意率大幅上升。城管熱線舉報(bào)量環(huán)比下降54.1%，問(wèn)題結(jié)案率上升至100%，熱線回訪群眾滿意度達(dá)到100%。

為檢驗(yàn)城市管理體制改革的效果，區(qū)委、區(qū)政府組織開(kāi)展了社會(huì)環(huán)境秩序綜合治理、公共安全綜合執(zhí)法“亮劍行動(dòng)”。“亮劍行動(dòng)”后，據(jù)社會(huì)調(diào)查隊(duì)入戶(hù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)：社會(huì)支持度為97.8%，總體效果滿意度為99.1%，環(huán)境衛(wèi)生滿意度占91.1%，市場(chǎng)管理滿意度占82.8%，交通運(yùn)營(yíng)管理滿意度占80.1%。