遼寧大連市：探索“一總三聯六化”工作思路 以城市黨建引領城市基層治理創新發展

工作背景

大連市位于遼東半島南端，是中國東部沿海重要的經濟、貿易、港口、工業、旅游城市。全市共有基層黨組織30085個，黨員54.4萬名，城市基層黨組織和黨員占總數的70％左右。全國、全省城市基層黨建工作會議后，大連市深刻把握中央和省委關于城市基層黨建工作的總要求，切實加強和改進黨對城市工作的領導，堅持鞏固黨在城市執政基礎、增進人民福祉為目標，以街道社區為核心，以黨建引領基層治理為抓手，以街道社區黨組織為核心，以提升組織力為重點，探索實踐了“一總三聯六化”的總體思路，努力走出一條城市基層黨建引領城市基層治理創新發展的新路子。

工作做法

“一總三聯六化”工作思路：“一總”即“一個總目標”，通過優化組織設置，創新工作方式，強化人才配備，全面加強城市基層黨建工作，進一步擴大在城市的組織覆蓋和工作覆蓋，進一步增強基層黨組織的政治功能和服務功能，進一步提升黨領導城市基層治理的能力。“三聯”即“三個工作理念”，上下聯動，構建城市基層黨建的運行機制；左右聯動，扎實推進街道、社區和駐區單位黨建工作融合共建；黨群聯動，健全完善黨建引領基層治理體系。“六化”即“六項重點工作”，區域化創新機構設置，網格化構建組織體系，協同化構筑共建格局，社會化完善治理體系，智能化提升黨建效能，項目化推動工作落實。

1.區域化創新機構設置，增強統籌領導力

隨著經濟社會發展的不斷深入，原有計劃經濟條件下形成的街道、社區管理體制已不能完全適應新形勢新任務的需要。針對當前城市基層黨建工作“缺機構、少人手”、“上下不貫通”的問題，我們堅持把城市基層黨建工作與當前正在推進的機構改革統籌考慮，建立自上而下、上下貫通的市、區、街道三級黨建工作機構。一是強化頂層設計。著眼城市基層黨建重點任務，結合大連城市改革發展需要，全面對標上海等先進地區，在深入調研的基礎上，形成《大連對標上海城市基層黨建工作調研考察報告》，為市委決策提供依據。會同市委、市政府相關部門制定印發《關于全面加強城市基層黨建工作引領基層治理創新的實施意見》等“1+9”系列文件，突出問題導向，著力補齊短板，以城市基層黨建牽動各領域基層黨建工作全面進步、全面過硬。二是注重整合職能。著眼于面向基層、面向群眾、優化服務，推行“大部制”改革，對職能相近的機構合并設立或合署辦公，在街道內設機構中統一設置區域黨建辦公室，統一設立黨群服務中心，配備專職社區工作者，按照開放式、集約化、共享性要求，面向區域內所有黨組織和黨員群眾開展服務。在此基礎上，取消各地區對街道招商引資等經濟工作的考核指標，加大對街道黨工委履行抓黨建主體責任的考核力度，并賦予街道黨工委對職能部門派出機構負責人的人事考核權和征求意見權、規劃參與權、綜合管理權、區域內事關群眾利益重大決策和重大項目的建議權，引導街道黨工委聚焦抓黨建、抓治理、抓服務的主責主業。三是落實減負增能。嚴格執行社區事務準入制度，確需下放社區的工作事項，須經區市縣黨委政府嚴格審核把關，并做到人隨事動、權隨責走、費隨事轉。堅持完善社區黨組織書記主持居務聯席會議制度和以居民滿意度為主要內容的服務評價制度。整合各類支持基層的政策、資金和項目，以社區黨組織為主渠道，統籌落實服務群眾項目。制定街道社區“便民服務事項清單”，推行受理、辦結“一體化”“一站式”服務模式，把群眾辦事“最多跑一次”落實到位。四是抓好隊伍建設。實施“頭雁工程”，把政治素質高、群眾信得過、服務有本領的優秀黨員干部選拔到街道、社區黨組織書記崗位上來。在全市設立社工編制，實行總量控制、動態管理。積極推行社區工作者職業資格準入制度，不斷完善培養開發、評價發現、選拔使用和激勵保障方面的政策制度。設立崗位等級序列，形成正常增長機制，建立與崗位等級、績效考核相銜接的社區工作者職業薪酬體系。

2.網格化構建組織體系，提升基層組織力

隨著社會保障事務的不斷增加，“上面千條線，下面一根針”的現象的問題逐步凸顯。針對為民服務“效率低”“質量差”的問題，積極推進網格化管理，采取“三步走”，推動社會治理向基層延伸，初步實現 “人在格中走、黨在格中建、事在格中辦”。一是在街道社區層面建立黨組織兼職委員制度。持續推進街道“大工委”、社區“大黨委”建設，吸收駐區單位黨組織負責人以及業委會、物業企業中的黨組織負責人兼任副書記或委員。探索建立“大工委”、“大黨委”單位共駐共建“三單制”，街道、社區與駐區企事業單位互相提供“資源清單、需求清單、項目清單”，對照清單雙向聯系、雙向認領、雙向服務，統籌解決小區停車、垃圾分類、課后托管、健身娛樂等民生需求，促進組織共建、活動共聯，資源共享。二是依托網格建組織，實現“黨在格中建”。整合基層黨建、城市管理、社會治理等各類資源，變多種網格為基層治理“一張網”，將黨組織建在網格上，選優配強黨組織書記，整合社區干部、職能部門派駐人員、在職黨員和志愿者，打造一崗多責、一專多能的專兼職網格管理隊伍，實現服務管理“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”。三是下放職能到網格，實現“事在格中辦”。按照職能下放、關口前移的要求，把區屬綜治、公安、執法、城建、市監、安監等職能部門的職責都下放到網格，明確黨群建設、市容環境、市場監管、群防群控、安全生產、為民服務、為企服務等7大類80余項網格管理事項，推動社會治理重心向網格下移，政府公共服務職能向網格下沉，實現了“一網管全街，小事不出網格，大事不出社區”。

3.協同化構筑共建格局，強化區域整合力

針對街道與駐街單位“缺少資源”“制度化不夠”“共建實效性不強”的問題，按照共駐共建、共用共享的理念，有效整合轄區資源。一是建立健全“四個雙向”齊抓共管機制。建立雙向壓實責任、雙向溝通協商、雙向考核激勵、雙向評價黨員干部的“四個雙向”機制。上級考核駐區單位和屬地黨組織工作、評先評優、評價使用干部時，都要聽取雙方的意見屬地黨組織意見，推動行業系統黨建與街道社區黨建有機對接。二是組建區域共管的服務隊伍。將公安、綜治、民政、城管、安監、市場、執法等職能部門的工作職能和人員下放到網格，和社區工作者共同組成專職網格員隊伍，吸納黨支部書記、樓長、黨員、志愿者、物業保安、低保戶、快遞員、環衛工人等社會力量，組成兼職網格員隊伍，發揮他們人頭熟、信息靈、情況明的優勢，使網格問題收集更加高效，社會治理更加有針對性，把網格化管理的“觸角”延伸到社區的每一個角落。三是建立居民共議的社區協商機制。網格黨組織書記組織召開由專兼職網格員、企業、物業公司、商業網點、施工單位等社會各方參與的網格議事會，廣泛聽取居民的意見建議，現場協商解決問題，對解決不了的問題匯總上報，明確完成時限，細化工作措施，確保群眾需求得到滿意答復。

4.社會化完善治理機制，增添服務驅動力

針對網格內不同群體利益訴求和基層治理中容易出現的問題，我們以網格黨組織為領導核心，以專兼職網格隊伍為工作骨干，廣泛發動社會力量，拓展多方參與渠道，強化服務驅動力，提升服務效能。一是建立“雙報到”“雙報告”制度。組織駐區單位黨組織和在職黨員到社區報到，實行黨員“一方隸屬、多方管理”。每年，駐區單位和在職黨員分別向社區黨組織和單位黨組織提交履行社會責任、參與社區活動情況報告。二是深入開展黨員志愿服務活動。實施“青年黨員志愿者進社區”行動，引進一批以青年黨員為主體的社會組織參與社區服務和社區治理，將社區公益事業與群眾需求有效對接。實施黨員志愿服務“積分制管理”、“組團式服務”。建立“黨員+志愿者”聯動機制和支援服務褒獎回饋機制，根據興趣愛好、職業專長組建相對固定的服務團隊，充分發揮在職黨員和離退休黨員作用，在為民服務中當先鋒、樹形象。三是充分利用社會力量，多方面解決問題。以網格為依托，對于公共服務類問題、社會公益服務類問題、商業服務類問題，由街道“大工委”、社區“大黨委”協調委員單位和轄區各方力量予以解決。

5.智能化提升黨建效能，提供工作支撐力

針對傳統平臺數據共享程度不高、管理服務功能單一等問題，積極利用最新信息技術，開發信息化管理系統，提高工作效能。一是實施多網融合。推動黨建信息平臺與政務信息平臺、城市管理服務平臺等多網整合，形成互聯互通的大數據庫，實現黨建工作與社會管理服務深度融合。二是注重信息支撐。建好用好黨內信息管理系統，為基層黨組織建設和黨員教育管理提供基礎信息支撐。運用“互聯網+黨建”“智慧黨建”等手段，探索設立網絡黨支部，利用微信、微博、QQ、APP等移動社交新媒體做好工作。加強網絡輿情管控和正面引導，講述紅色故事，宣傳先進典型。三是強化終端管理。建立網格管理系統，推動基層治理信息化。建立網格員網格化管理終端，打造街道網格中心管理平臺，開發三維地理信息系統，實現信息采集、分析、分撥、處置、指揮、監督全流程的智慧化管理。

6.項目化推動工作落實，提高黨建影響力

針對推動城市基層黨建工作“缺少抓手”的問題，按照“工作項目化、項目責任化、責任具體化”的思路，深入開展以“三查三看三促”為主要內容的基層黨建項目化推進活動。一是強化特色，做好“選題”。圍繞年度工作重點難點問題和黨建特色品牌創建工作選準立好項目，建立市、區、街三級黨建項目，形成群體效應。二是強化措施，抓好“答題”。對項目任務進行細化分解，全程監督項目落實情況。建立區市縣（先導區）黨（工）委、基層黨（工）委領導班子成員項目蹲點聯系制度，加強對基層黨建工作項目的指導。三是強化考評應用，落實好“結題”。采取自評、互評和組織評議等方式，對所屬黨組織進行黨建工作項目量化考評。堅持開展全市基層黨建項目拉練觀摩活動，推動基層黨建工作創特色、出經驗、樹品牌。

工作成效

一是突出了城市基層黨建工作重心下移、以街道為核心的理念，由“上層著力”向“基層著力”轉變。創新社會治理重心在街道社區，加強基層黨建重心也在街道社區。大連市委堅持大抓基層、夯實基礎的鮮明導向，深入實施“一線筑壘”工程，筑牢紅色堡壘，以強化街道黨工委職能作用為突破口，把管理和服務力量放到基層，明確街道社區職責，優化街道社區機構設置，向街道黨工委下放“五項權力”，健全三級聯動責任體系。落實“四大保障”，建立社區工作者崗位等級序列和薪酬體系，堅持人往基層走、錢往基層投、政策向基層傾斜，較好解決了基層黨組織“職責偏、機構濫、資源空、人難留”的問題，讓街道黨工委和社區黨組織專心致志抓黨建、抓服務，極大地激發了基層黨組織活力。

二是突出了城市基層黨建體制機制創新，由“封閉小循環”向“開放大循環”轉變。按照“統籌、融合、聯動”的大黨建工作理念，通過建立組織聯結紐帶、網格化設置組織、社會化解決問題的新思路，推動信息共享、陣地共享、文化共享、服務共享，把黨建工作與經濟發展、民生改善、社會治理等各方面深度融合起來。同時，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，通過開展組團式服務，加強黨員志愿服務，探索項目化管理，擴大新興領域黨建工作覆蓋，最大程度地凝聚服務群眾的合力，使城市基層黨建工作由以往的“封閉小循環”走向黨組織引導、各方參與的“開放大循環”。

三是突出了城市基層黨建資源整合方式的創新，由“政府獨奏”向“社會合唱”轉變。長期以來，基層黨建和基層社會治理的主體為基層黨委、政府，資源由黨委、政府提供，服務由黨委、政府負責。由于條塊分割、方式單一，使得基層黨委、政府在面對群眾日益復雜多樣的訴求時顯得力不從心，甚至有時無能為力；而另一方面，社會和居民被動接受服務，“主人”意識淡薄，眾多社會資源得不到有效整合和充分利用。大連市城市基層黨建工作通過區域化設置組織、協同化整合社會資源、網格化開展服務，吸納更多居民群眾和社會力量參與共建共享；建立多方參與解決問題機制，引導居民參與網格自治，讓居民更多的話語權在網格管理中得到實現，使基層社會治理工作，由“政府獨奏”向“社會合唱”轉變。

四是突出了城市基層黨建運行模式的創新，由“單次落實”向“整體推進”轉變。傳統的城市基層黨建和基層治理體系，城市管理、綜合治理、基層黨建、社區服務各自設置網絡，服務群眾，存在多條管理，重復工作、效率較低的問題。大連市城市基層黨建工作采取“一網多能、多網合一、職能融合、智能管理”的網格化管理體系，搭建起數字化管理平臺，從原來的業務多塊分割到現在的網格員“一把抓”再“帶回家”分類處理，大大提高了服務效率和服務質量。在不增加人員編制、工作經費的情況下，依托網格網全工作、網盡資源、網實基礎、網聚民心，促進街道黨建工作與社會治理、經濟工作、民生改善協調發展，形成“上面千條線，底下一張網，每人一塊田”的工作機制。網格成為密切黨員干部關系的“連心橋”、居民自我教育管理的“大舞臺”、社會力量參與服務的“主陣地”，推動“小網格”演繹“大民生”。

思考與啟示

城市基層黨建工作，是一個實踐的過程、提升的過程、突破的過程，需要從理論層面進行多角度、多層次的研討，從實踐層面進行深入的摸索與實踐，才能更好地發揮黨的建設對生產力要素的引導、配置、整合、倍增作用。

1.必須把價值共識作為開展城市基層黨建工作的根本動力。共同利益是區域聯動建設的基礎，也是社區治理工作的動力來源。只有把握共同的價值追求，尋求利益共贏的著力點與結合點，才能真正把區位優勢發揮出來，實現有機融合、互促共進。必須要把黨組織和黨員的戰斗堡壘和先鋒模范作用發揮出來，在參與社會治理的過程中站前臺、唱主角，進一步提升黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，把黨建工作變成實實在在的生產力，以“有為”推動“有位”，不斷增強黨建的工作活力和內生動力，推動基層治理創新發展。

2.必須健全交換共享機制，實現政企資源與社會資源和諧共振。基層治理創新，必須變“立足自我”抓治理為面向“社會”抓治理，變“關門”抓治理為“開門”抓治理，如何實現這種“轉變”，健全的交換機制是根本保障。必須充分運用“統籌”方法，不斷完善資源整合機制、利益共享機制，構建街道社區共治工作聯動體系和綜合服務體系，把黨組織、政府相關職能部門和各類企業、社會組織、中介機構、金融機構等資源有機整合起來，從過去社會治理的“小循環”、“內循環”，走向黨建資源、設施資源、信息資源和社會資源互相整合的“大循環”，形成黨領導下的各類組織共同參與的多元化治理格局。在這方面的探索與實踐的路還有很長。

3.必須深度整合資源，搭建共建共享的合作平臺。要形成資源共享、優勢互補的街道社區共治合力，必須圍繞共同需求，找準共建載體，搭建有效平臺。街道社區如何發揮共建機制作用，構建起為民、為企服務的全方位、互惠式的綜合性服務平臺，更好地發揮黨委、政府在資源整合中的主導作用，更好地整合各類社會資源、公共服務資源、服務團隊資源，實現黨政一體、區企一體、資源共享、優勢互補、雙向受益，促使各方面資源和諧共振、共同促進。這是一個街道社區黨組織必須面對的新課題，需要我們在實踐中進一步健全完善，確保城市基層黨建工作在探索實踐中創新發展。