河南開封市：打造“一中心四平臺” 探索黨建引領城市基層社會治理新模式

一、背景與起因

開封是國務院公布的首批國家歷史文化名城，迄今已有4100余年的建城史和建都史，被譽為“八朝古都”，2016年8月國務院批準設立中國（河南）自由貿易試驗區(qū)開封片區(qū)。近年來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，群眾出行難、游客停車難、老舊無物業(yè)小區(qū)清掃難等民生問題日益凸現(xiàn)，2018年春節(jié)位列全國城市實時擁堵排行榜第一位。為認真學習貫徹習近平總書記視察河南及開封時的重要講話和黨的十九大精神，解決好群眾關注關切的“八需八難”民生問題，開封市把加強基層黨的建設作為貫穿基層治理的一條紅線，在市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)建立以綜合指揮中心、社會治安平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺、便民服務平臺為架構的“一中心四平臺”，積極探索黨建引領基層治理的有效路徑。

二、主要做法

（一）突出黨建引領，激發(fā)基層組織活力。堅持把黨的領導貫穿基層社會治理全過程，統(tǒng)籌抓好城市各領域的基層黨建工作，做到人群在哪里、黨建工作就跟進到哪里，促使組織強起來、黨員干起來、群眾動起來，把黨的政治和組織優(yōu)勢轉化為城市治理優(yōu)勢。一是加強頂層設計。主動適應城市發(fā)展新形勢新任務，把城市范圍內各領域基層黨建工作作為一個整體、一個系統(tǒng)來抓，構建基層黨建引領基層治理的“1+7”制度體系，即《開封市基層治理體系“一中心四平臺”試點工作實施方案》1個主文件和《關于印發(fā)開封市基層黨建強力計劃的通知》《關于深化街道行政管理體制改革試點意見》《關于做好試點街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）網格員隊伍組建工作的通知》《關于加強專職社區(qū)工作者隊伍建設的指導意見》《推進社區(qū)減負增效工作的實施意見》《關于在全市開展創(chuàng)建“四面紅旗”村（社區(qū)）活動的實施方案》《關于在全市開展“雙聯(lián)雙創(chuàng)”活動的實施方案》7個配套子文件。今年7月份，市委十一屆六次全會將基層黨建“一中心四平臺”建設列為當前及今后一個時期的中心工作。二是推動共駐共建。在全市開展以“單位聯(lián)系社區(qū)、黨員聯(lián)系住戶，創(chuàng)先進黨組織、創(chuàng)幸福社區(qū)”為主要內容的“雙聯(lián)雙創(chuàng)”活動，推動街道社區(qū)黨組織和機關黨組織共駐共建，重點抓好老舊無物業(yè)小區(qū)黨組織和黨的工作全覆蓋。截至目前，全市412個社區(qū)已全部與702個市、縣（區(qū)）直單位建立聯(lián)創(chuàng)關系，累計開展共建活動2600余次。今年“七一”前夕，市級領導干部，尤其是市委常委帶頭和所在黨支部到社區(qū)，開展了以“慶祝建黨97周年”為主題的共建活動。收集整理習近平總書記五年三次調研指導開封時的寶貴資料，在社區(qū)群眾經常聚集、開展活動的金明池公園，建成全省第一家市級黨員政治生活館。今年7月2日開館以來，共有194家單位7064人次參觀學習、開展主題黨日活動，有效增進了城市各領域基層黨組織之間的融合共建。三是抓好示范帶動。借鑒推廣焦裕祿當年評選趙跺樓的干勁、韓村的精神、雙楊樹的道路、秦寨的決心“四面紅旗”的經驗，在社區(qū)開展以“基層黨建、文明新風、治理有效、服務群眾”為主要內容的新時期“四面紅旗”評選活動，每評上一面紅旗分別對社區(qū)黨組織書記、其他社區(qū)“兩委”干部給予適當獎勵（100元至500元）。截至目前，全市共有108個村（社區(qū)）獲得145面紅旗，進一步激發(fā)了社區(qū)干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情，營造了比學趕幫超的濃厚氛圍，推動了社區(qū)各項工作整體上水平、上臺階。

（二）突出平臺建設，構建基層社會治理新體系。加快推進“一中心四平臺”建設，按照不留空白區(qū)域、不得交叉重疊的原則，將全市劃分為5811個網格進行管理，網格大小與管理力量相匹配，每個社區(qū)網格員按照“1+1+1+N”的模式配備，即1個網格長、1個網格指導員、1個全科網格員、若干名兼職網格員和志愿者。全科網格員既是網格內各類事項信息的搜集者和發(fā)起單元，具有相應的事項關閉權力，形成了整個事項的閉環(huán)處理。“一個中心”，即建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合指揮中心。市級綜合指揮中心依托“智慧開封”網絡大數(shù)據(jù)平臺建立，跨層級、跨部門、跨平臺集成聯(lián)通各單位橫向、市縣街道縱向的數(shù)據(jù)資源，打通信息孤島，實現(xiàn)基層治理信息“一個端口進、一個端口出”，主要任務是分析研判、數(shù)據(jù)應用、工作考核、系統(tǒng)維護等，有效實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。縣（區(qū)）綜合指揮中心主要任務是受理、協(xié)調、交辦、督辦、反饋部門流轉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合指揮中心上報的信息和事項，統(tǒng)籌協(xié)調指揮相關部門單位開展聯(lián)合執(zhí)法和綜合整治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合指揮中心是基層社會治理一線的“總指揮”，負責協(xié)調4個平臺內的條塊管理力量處置各類事項。“四個平臺”，即社會治安平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺、便民服務平臺。社會治安平臺依托綜治辦建立，統(tǒng)籌公安、司法、人武部、法庭等工作力量，推進落實平安建設等工作任務。市場監(jiān)管平臺依托食藥監(jiān)系統(tǒng)建立，統(tǒng)籌工商、質監(jiān)等市場監(jiān)管工作力量，負責保障群眾食品藥品安全、維護正常的市場經濟秩序。今年8月14日，《人民日報》對我市加強食品監(jiān)管的經驗做法進行了專題報道。綜合執(zhí)法平臺依托城管部門建立，負責城市管理巡查執(zhí)法等任務。便民服務平臺依托行政服務中心建立，統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源和社會保障、民政救助等與基層群眾生產生活密切相關的職能部門力量，協(xié)調水電氣暖及醫(yī)院等公共服務機構，為群眾提供最大程度的生活便利。截至目前，智慧開封展示體驗中心、城市大數(shù)據(jù)中心和城市綜合管理運行指揮中心已建成投用，安裝了110臺可24小時辦理業(yè)務的“市民之窗”。今年“十一”黃金周，開封市區(qū)外來游客高達516萬人次（同比增長38%），由于預警疏導調控到位，未出現(xiàn)大面積擁堵現(xiàn)象。

（三）突出改革創(chuàng)新，提升城市基層黨建整體效應。以“一中心四平臺”建設為牽引，順勢推進實施街道管理體制改革、社區(qū)減負增效、社區(qū)工作者職業(yè)體系建設等一系列創(chuàng)新舉措。一是為街道賦權擴能。研究起草《關于深化街道行政管理體制改革試點意見》，穩(wěn)步推進街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）體制改革。印發(fā)《開封市經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革方案》，將縣區(qū)現(xiàn)有327項職權中的260項賦予試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動管理權限下放、機構設置優(yōu)化。以順河回族區(qū)為改革試點，賦予街道黨工委加強黨的建設、統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、組織公共服務、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導基層自治、維護社區(qū)平安等“8項職能”，對區(qū)職能部門派出機構負責人的人事考核權、對區(qū)職能部門派出機構負責人選拔任用的征得同意權、制定社區(qū)建設規(guī)劃和公共服務設施布局時的規(guī)劃參與權、在綜合性事項中對相關職能部門及派出機構進行統(tǒng)籌協(xié)調考核督辦的綜合管理權、對轄區(qū)事關利益的重大決策和重大項目的建議權、對區(qū)職能部門派出機構和駐區(qū)單位相關評優(yōu)評先的審核權等“6項職權”。二是推動社區(qū)減負增效。研究起草《推進社區(qū)減負增效工作的實施意見》，建立社區(qū)事務準入制度，確定社區(qū)工作任務清單，社區(qū)依法履行的工作事項由24項調整為22項，社區(qū)居委會印章使用事項由32項減少為15項，對外掛牌由28個縮減為3個。未經審核批準，不得擅自要求社區(qū)承接超出其職責范圍的工作事務。建立以社區(qū)居民群眾滿意度為主要評價標準的社區(qū)考核機制，取消對社區(qū)的“一票否決”事項。精簡各職能部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對社區(qū)的檢查活動，職能部門工作檢查只針對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對社區(qū)工作的檢查每月不超過3次。凡是與社區(qū)工作無關的會議和活動，一律不得要求社區(qū)參加。三是建立社區(qū)工作者職業(yè)體系。研究起草《關于加強專職社區(qū)工作者隊伍建設的指導意見》，全面加強社區(qū)干部隊伍建設，將全科網格員納入社區(qū)工作者隊伍管理，建立完善社區(qū)工作者職業(yè)體系。探索推進從社區(qū)干部中定向招聘事業(yè)編制人員，對連續(xù)任職兩屆以上、表現(xiàn)優(yōu)秀的社區(qū)黨組織書記，經過規(guī)定程序優(yōu)先納入事業(yè)編制。對暫不符合事業(yè)編制條件的社區(qū)黨組織書記,表現(xiàn)優(yōu)秀的可享受事業(yè)單位管理人員工資待遇。截至目前，全市31名優(yōu)秀基層黨組織書記享受事業(yè)單位管理人員工資待遇。

三、實踐成效

一是黨的領導更加有力。“一中心四平臺”的建設運行，首要特點是把加強黨的領導貫穿全過程，網格員優(yōu)先從黨員中選拔，支部建在網格上，機關黨組織和社區(qū)黨組織之間共駐共建。目前，全市所有老舊無物業(yè)小區(qū)均實現(xiàn)了黨的工作全覆蓋，符合條件的全部建立小區(qū)（樓院）黨支部、樓棟黨小組，真正把黨組織建到了黨員身邊、群眾家門口。通過建強基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘，進一步強化了黨組織對基層其他社會組織的領導，撬動城市方方面面的社會資源，積極引領發(fā)動群眾組建業(yè)主委員會，完善自治機制，做好衛(wèi)生清掃等公共管理服務，形成了推動城市基層社會治理的強大合力，黨群干群關系更加密切，各級黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力進一步提升。

二是基層治理更加有效。“一中心四平臺”是適應新形勢下基層社會管理的一種新模式，通過“基層吹哨，部門報到”，整合城市各領域方方面面的資源力量，在優(yōu)化高效便捷的政務環(huán)境、競爭有序的市場環(huán)境、公平公正的法治環(huán)境、開放包容的人文環(huán)境、宜居宜業(yè)的生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，開封先后成功創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、國家園林城市，入選全國文明城市提名城市，獲批城市“雙修”試點城市。

三是群眾獲得感更加顯著。“一中心四平臺”是以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐，真心實意為群眾解難事、辦實事，盡最大可能維護好群眾的利益，在解決老百姓關心的出行難、停車難、清掃難等“八需八難”問題方向發(fā)揮了巨大作用，有力推動了城市經濟社會的快速發(fā)展。開封連續(xù)6年被評為省食品安全優(yōu)秀城市，創(chuàng)建國家食品安全示范城工作成效明顯。今年上半年，城鎮(zhèn)和農村居民人均可支配收入分別達到13971元和5844元（同比分別增長8.1%和8.8%），就業(yè)持續(xù)穩(wěn)定，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3%以內，人民群眾的幸福感和獲得感不斷增強。

三、經驗啟示

通過實踐，我們感覺到“一中心四平臺”的建設運行，是貫徹落實習近平總書記重要指示要求和黨的十九大精神、順應新時代新形勢新要求的具體舉措，突出了基層黨建引領城市基層社會治理，實現(xiàn)了基層治理從“粗放型”到精細化、數(shù)據(jù)化的轉變。

一是加強黨的領導是抓好城市基層黨建的核心要義。黨的十九大提出，街道和社區(qū)黨組織領導本地區(qū)的工作和基層社會治理。基層治理遇到這樣那樣的難題，根本在于黨的領導核心作用沒有完全發(fā)揮。“一中心四平臺”建設運行的實踐證明，只有把黨的領導貫穿基層治理全過程，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，有效調動廣大基層群眾的力量，才能激發(fā)基層活力、創(chuàng)新社會治理、提升服務功能，形成基層黨建引領社會治理創(chuàng)新的新路徑新模式，做到基層黨組織建設與社會治理同頻共振、同向發(fā)力。

二是推動體制改革是抓好城市基層黨建的先手棋。隨著市場經濟的發(fā)展，原來企事業(yè)單位辦社會、一貫到底的模式發(fā)生改變，街道社區(qū)已成為城市基層社會治理的重要依托。近年來，僅順河回族區(qū)就接收了13萬名國有企業(yè)改制職工及家屬、4600余名黨員，分別占全區(qū)居民和黨員總數(shù)的43%、50%。面對新形勢新任務，必須推動街道管理體制改革，整合各類資源力量，推動重心下移、權力下放，為街道提供足夠的人力、物力、財力支撐，突出政治功能和服務功能建設，有效解決街道黨組織虛化、弱化、邊緣化的問題。社區(qū)是服務群眾的“第一線”，只有切實減負增效，堅決擋住各級職能部門不合理的工作“下沉”事項，才能夠讓社區(qū)“輕裝上陣”、更好為基層群眾服務。

三是運用“互聯(lián)網+”是抓好城市基層黨建的重要手段。隨著城市化進程的快速推進，大量流動人口涌入城市，人口密集度較之以往顯著增加。依托大數(shù)據(jù)平臺建設的“一中心四平臺”，整合了公安部門“雪亮”工程視頻系統(tǒng)、數(shù)字化城管系統(tǒng)、綜合治理視頻系統(tǒng)等多種資源，每名全科網格員配備1臺智能手持終端和指揮中心保持不間斷聯(lián)系，通過信息化手段實現(xiàn)各類事項的快速發(fā)現(xiàn)、上報、處置和反饋，有效節(jié)省了人員、時間、資源。實踐證明，加強新形勢下的基層黨建引領基層治理，必須借助于高速發(fā)展的信息化數(shù)據(jù)平臺，才能有效解決基層治理事多人少的新難題新問題。