吹哨報到：破解基層治理難題的北京經驗

12月8日，佰嘉城社區的黨員群眾150余人共同參與“回+周末綠跑”活動，在綠跑過程中清理沿途垃圾，同時對周邊商戶開展“門前三包”知識宣傳。 孫麗萍攝

甘露園南里二社區組建了一支黨員民防志愿者服務隊。黨員們進行災后破拆、日常急救等突發應急救援科目的訓練，成為服務老舊小區的民間應急力量。記者 潘之望攝

廣外街道紅蓮菜市場改造升級為廣外街道百姓生活服務中心，集中了蔬菜零售、洗衣洗染、末端配送早餐、理發、修理、家政、便利超市等服務功能。

今年初，康靜里社區黨委的一聲“哨響”，朝陽區和東壩鄉的環境、綜治、城管等12個部門迅速響應，在這個小小社區里集結。各部門各司其職、通力合作，困擾這個30多年老小區的違建叢生、管線老化、道路缺損、環境臟亂等問題逐一解決。歲末，重新煥發生機的小區里，搬走的老街坊又回來了。

賦權基層，治理重心下移，構建簡約高效的基層管理體制，這一機制被形象地稱為“街鄉吹哨、部門報到”。自今年1月開始，北京市以“街鄉吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領基層治理體系機制創新，聚集辦好群眾家門口事，打通抓落實“最后一公里”，形成行之有效的做法。在解決基層治理難題、切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步實效。

金海湖畔響起第一聲哨

2017年1月17日，一聲“集結哨”在北京平谷區金海湖畔響起。這聲哨，為的是解決該地區非法盜采無法根治的問題。哨聲響起，區級16個職能部門下沉到鄉鎮組成“專項行動組”。

在此之前，屢禁不止的盜采讓金海湖鎮黨委、政府頭疼不已。大金山采礦區關停后，非法盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等惡性事件時有發生，不僅破壞生態，還造成了極大的安全隱患。2016年5月，更是發生了6死1傷的盜采礦難。

“我們一旦發現盜采，就要協調各部門來執法，先找公安局和國土分局，控制現場證據；如果是在河道里盜挖，通知水務局；如果是挖農田的，要找經管站查農村土地承包經營情況；如果是開山盜采的，要找園林綠化局……”金海湖鎮黨委書記韓小波說。過去，鄉鎮部門最容易發現問題，卻沒有執法權，而協調執法部門下到一線，往往聲勢一過就死灰復燃。多部門聯合執法時，因為條塊分割、管理分散，常常是“你來他不來”“腰來腿不來”。

2017年初的這一聲哨，顯然不是以前協助鄉鎮的“聯合執法”，而是賦予了鄉鎮絕對領導權、指揮權和考核權，并提出了“事不絕、人不撤”的工作要求。

“由鄉鎮來主導執法，這是以前從未有過的一種模式。”市國土資源局平谷分局礦產執法隊隊長倪維兵說，“鄉鎮只要發出一個信號，讓各個部門幾點幾分在哪兒集合，我們就得‘聽令’。”這種從未有過的執法模式，很快驗證了它的成效。經過117天的專項行動，共行政立案17起，刑拘10名犯罪嫌疑人，持續十幾年、縱橫幾省市的盜采金礦團伙被剿滅，金海湖水質20年來首次達到二類標準。

平谷區這一做法劍指執法斷層這一核心問題，大大增強了委辦局這個“條”和鄉鎮這個“塊”之間的合力，打通了基層治理的“最后一公里”。

“三哨四報到”將哨聲傳遍

平谷的這一做法引起了市委市政府的高度重視，并將其提升為形象易懂的“街鄉吹哨、部門報到”工作機制，作為2018年全市“1號改革課題”向全市推廣。市委書記蔡奇高度重視，自2月以來赴基層一線調研40余次，聽取基層街鄉、社區代表意見，研究解決工作中的問題，親自謀劃、親抓落實，極大地推動了這項重要改革不斷深化。

隨之，本市出臺《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，標志著“吹哨報到”的機制向全面推進基層治理運行模式的徹底轉變，從一時一地的基層鮮活實踐向制度化、科學化、系統化的體制機制改革徹底轉變。

《方案》立足首都基層治理實際，明確了加強黨對街鄉工作的領導、推進街道管理體制改革、完善基層考核評價制度等14項重要舉措。同時也規范出了“街鄉吹哨”的適用范圍，歸納為綜合執法哨、重點工作哨和應急處置哨三種情形。

西城區喧囂的什剎海在三聲哨響后靜下來，朝陽區三里屯“臟街”經吹哨治理后變身生機盎然的“靚街”，房山區大安山特大山體崩塌時吹響“應急哨”避免人員傷亡，正是上述三種哨聲各顯威力的具體體現。

本著深入一線，解決基層問題的原則，全市目前已形成駐區黨組織和在職黨員回社區雙報到、執法力量到綜合執法平臺報到、街巷長沉到基層報到、周末衛生大掃除組織黨員干部到現場報到四種“報到”形式。

在石景山廣寧高井路社區，冬奧組委先后有1名部級干部、8名局級干部和20余名黨員主動上門“報到”。他們為社區開辦冬奧大講堂，講授奧運知識，還把滑旱雪等冬季運動帶到居民身邊。

在豐臺太平橋街道，剛剛建立的實體化綜合執法中心成了“吹哨報到”的指揮中樞。豐臺區的公安、城管、工商、食藥、交通五大部門派人常駐，房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到。據統計，全市已有290個街鄉建立了實體化綜合執法中心，成為區級執法部門下沉到街鄉的有力平臺。

在全面推行街巷長制的基礎上，發起“街巷長沉到基層報到”，街長、巷長分別由街道處、科級干部擔任，牽頭組織社區層面的基層治理。此項報到明確了街巷長承擔“知情、監督、處置、評價”的職責，建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制。截至目前，全市共選派街巷長1.49萬名，遍布5000條大街、1.4萬余條小巷。

開展周末衛生大掃除以來，東四街道的黨員、群眾齊動手，共清理了114個樓門道，拆除了88個煤棚子，清理了195個院落，清理廢舊自行車1072輛，清運垃圾286卡車！昔日雜亂的胡同找回了老北京風貌，上百年的老院子、被雜物遮蔽多年的影壁都重見陽光。四合院里重新有了綠蔭、有了花香，也有了燕巢和鴿哨。

嘹亮的“哨聲”還在醞釀，精準的“報到”還在碰撞。黨組織領導基層治理，正畫出最大同心圓，走出新時代的群眾路線。

黨建引領讓“哨子”吹得更響

哨聲響了，各單位能不能聽得見？能不能叫得來？起初，手里攥著“哨子”，西城區廣內街道工委書記彭秀穎的心里卻直打鼓。

這樣的擔心并非沒有道理。廣內街道集中了新華社北京分社、市婦聯、市路政局等眾多單位。面對這么多級別高、規模大、資源豐富的社會單位，處于行政序列最末梢的街道辦，究竟能不能叫得動他們呢？

以黨建引領“吹哨報到”，解決了彭秀穎心中的困惑。今年，本市成立了區、街鄉、社區村三級黨建工作協調委員會，只要哨聲響了，不管是政府職能部門、街道、社區，還是駐區單位、非公組織，其黨委都要立即響應，共同參與社會治理，統籌資源開展服務。

以區域化黨建為平臺，廣內地區的70余家社會單位充分發揮出基層黨組織的戰斗堡壘作用，整合場地、資金、設備等資源為地區群眾開展服務。如市路政局參與共享單車的志愿擺放活動、新華社北京分社對老墻根社區困難戶開展幫扶、東興樓為高齡老人提供送餐上門服務。

千千萬萬黨員也紛紛回到自己居住的社區“報到”，把機關黨組織服務范圍延伸到一線，把在職黨員活動“觸角”延伸至八小時以外。這支龐大的力量投身形式多樣的志愿服務活動，通過公開承諾、建言獻策、辦實事等方式，在環境整治、教育培訓、政策咨詢、服務群眾等方面發揮著重要作用。截至目前，全市9175個法人單位黨組織、71.73萬在職黨員回屬地社區、街鄉報到。

在通州區，在職黨員回社區報到后都會認領一個公益項目，包括看護一個網格樓院、維護一片小區環境、發揮一項個人專長、參與一支服務隊伍、爭做一件好事實事、幫助一戶困難居民。在西城區的“走千門進萬家”活動中，在職黨員入戶走訪，聽取社區居民的意見建議，幫助群眾解決實際問題。在順義區，黨員利用自身職業所長，回社區開展義診、理發、法律咨詢等活動，發揮在職黨員先鋒模范作用。

推進重點工作時，基層黨組織的戰斗堡壘作用愈加凸顯。去年，西城區達智橋胡同拆違后重現文化韻味。為了維護成果，這條長不足200米的胡同成立了臨時黨支部，街道、社區、駐區單位和社區黨員共同參與巡查，防止違建卷土重來。在西城區，像這樣的街巷治理臨時黨支部總共有411個。

一聲哨響，四方來應。各級黨組織發揮著號召力、戰斗力、凝聚力，聚資源、搭平臺，把黨的政治優勢、組織優勢轉化為城市治理優勢。

探索基層高效治理體制

“在城市治理中，街道、鄉鎮處于基礎地位。”在2018年市“兩會”上，市委書記蔡奇這樣描述街鄉的重要作用。過去，行政資源和權力重心偏高，街鄉任務重、職責多，手中的權力反而最小，總是在被考核、被打分。

改革推動著資金、資源、力量往基層走。目前，全市各街道普遍建立了自主經費。街鄉還被賦予了四項權力：對市區涉轄區重大事項的意見建議權、對轄區需多部門協調解決事項的統籌協調和督辦權；對政府職能部門派出機構領導人員的任免調整獎懲的建議權；對綜合執法派駐人員的日常管理考核權。

今年10月，通州區“吹哨報到”信息管理平臺投用，21個黨群部門、50個政府部門、11個雙管部門和7個公共服務單位都在考核之列，而打分者正是屬地街鄉。哨聲吹響后，相關部門多久響應、怎么解決、效果如何，全都一目了然。年底考核時，“吹哨報到”這一項的得分占政府職能部門總得分的30%。

“上面千條線，下面一根針。”此前，街鄉的職能定位不清、權責邊界不明，阻礙著基層政府職能轉變和治理水平的提升。

今年6月，本市率先出臺《街道職責清單》，清單分黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障6大職責板塊、共111項內容，堅決把不該加給街道的負擔擋在門外，使其聚精會神地抓主責主業。在此基礎上，按綜合化、扁平化的原則推動街道“大部制”改革，整合相關職能設立綜合性機構，推動治理中心下移。

“過去，街道的科室設置是‘向上對口’，面向社區、面向群眾的針對性不強，不利于形成合力。”東城區委常委、組織部長王清旺介紹說，今年5月，東直門、東四、朝陽門三個街道啟動大部制改革，對街道各類機構進行綜合設置。其內設機構由此前上下一般粗的25個科室和4個事業單位，改革后僅剩8個科室和4個中心。管理層級減少，帶來的是統籌能力提高、管理體制順暢。

街道干部也下沉到了一線。在東城區共選派141名正科級實職干部擔任社區專員，幫助社區協調解決各種困難。

自打當上社區專員，東四街道的高洋每天總要去社區轉轉，居委會里也有了一張她的辦公桌。

在一次入戶走訪中，高洋發現83號院的雜物堆積如山，居民怨聲載道。她立即吹響哨子，組織地區黨員開展大掃除，清出3卡車垃圾，拆除4個煤棚。緊接著，第二聲哨又吹響了，電力、環保、房管、產權單位等部門一齊來到小院，把縱橫交錯的空中高壓線入了地。“走出辦公室，走進居民家里，才能了解大家的需求。”高洋說，現在街道和居民的心貼得更近了。

有權管事、有人干事、有錢做事，基層有了力量，哨子也自然吹得響亮、吹出實效。

難題化解

百姓更有“獲得感”

過去20年，回龍觀、天通苑一直是京城基礎設施的薄弱區。在這兩個京北最大的社區中，交通擁堵，職住失衡，醫療教育資源匱乏……事項千頭萬緒、訴求多元多樣、利益交織沖突，80萬居民深受困擾。

今年，回天地區吹響了“回天有我”的集結號！17個市級委辦局、61家社會組織應聲而到，一起出政策、統資源、結對子、送服務，從交通、教育、醫療等多個領域逐一解決制約地區發展的瓶頸問題。

大量年輕人在天通苑地區居住，黑中介、二房東為了謀利，把房間打成隔斷群租，人員復雜、私接水電、安全隱患極大。

問題在哪里，治理力量就流向哪里。住建委來了，嚴格排查地下空間，禁止出租居住；公安分局來了，嚴厲查處，斬斷了黑中介的利益鏈；消防支隊和安監局也來了，實現綜合執法，消除安全隱患……

民有所呼，我有所應。“回天三年行動計劃”發布，三年投入200億元，建設134個公共服務、交通治理等民生項目，為超大型城市治理探索出一套行之有效的“回天”之術。

在疏解整治等重點難點工作中，也用上了部門合力。過去不知找誰辦、怎么辦的難題，如今一一化解。

七處堵點斬斷了什剎海環湖步道。今年5月，什剎海街道聯合區城管、園林、國土等部門正式啟動步道貫通工程，拆除了占道違建、假山、棧道以及兩處餐廳、酒吧。堵點消失，6公里環湖步道打通。

北三環交通要道安貞路，因工程復雜、牽涉各部門而遲遲未能開工拓寬。安貞街道一聲“哨響”，朝陽區城管委、綠化局、交通支隊、規劃國土分局等8個相關部門多次集中“報到”，就怎么改造、如何改造、改造過程中需要協調解決哪些問題進行了多次實地調研。各部門積極出謀劃策，共同商議解決措施，制定了《安貞路緩堵項目改造方案》，提出3大類、14項措施，采取“疏通一點、打通一線、暢通一片”的整體提升思路，點線面相結合，緩解地區擁堵。今年11月，安貞路由雙向兩車道升級為六車道。

哨響人到，基層治理的條塊合力不斷增強。各區還在“吹哨報到”的實踐中不斷探索創新。

一棟二層違建正好“騎”在西城、豐臺兩區交界線上。雙方不管誰來執法，違建使用者都振振有詞，“又不全在你們屬地上，憑什么拆我。有本事把這樓鋸了，就拆你們屬地的那半截。”廣外街道和太平橋街道一協商，決定“跨區吹哨”，倆街道執法部門共同報到的方式，將這座建筑面積2000平方米的跨區違建夷為平地。

……

不到一年時間，“吹哨報到”機制在京華大地開枝散葉，書寫了北京的基層治理經驗。一個個困擾城市多年的難題得到破解，百姓的獲得感越來越強。據北京市政府服務熱線12345統計，今年以來，市民對政府工作肯定表揚的來電數量同比上升17%，對城市運行中不穩定因素和突發事件的來電數量下降22.79%。（記者 朱松梅 劉橋斌）

專家點評

黨建引領、哨響人到是最大亮點

楊宏山（中國人民大學公共管理學院教授）

“街鄉吹哨、部門報到”這一機制改革就是基于問題導向的創新。這個問題就是基層治理的“條”“塊”關系捋不順，無法形成合力。資源大多掌握在委辦局手里，而街鄉在基層治理中缺少抓手。怎么把屬地責任轉化為街鄉的治理能力，這是全國各地都面臨的一個挑戰。

“吹哨報到”改革對基層問題的診斷非常準確。此前北京推行的“網格化”服務管理，就初步提出了“跨部門”解決基層治理問題的理念，但運作機制并不十分明確。“吹哨報到”進一步賦予屬地調動行政資源的權力。

黨建引領，是“吹哨報到”最大的亮點。街鄉是最基層的行政機關，它怎么能叫得動比它級別還高的職能部門呢？這個問題如果不解決，改革的效果肯定大打折扣。黨建引領，就是以黨組織的統合力為基礎，力量層層傳導，把各職能部門擰成一股繩，哨響人到。

基層難題無窮無盡，職能部門力量有限，解決時總得分輕重緩急。所以我建議“吹哨報到”機制改革還需要建立一個問題集成機構，比如區級“哨聲”匯總平臺。這個平臺可以更好地研判重點問題，在提升吹哨效果的同時，也以區委員、區政府的力量為“哨聲”賦能。

在實踐中，“吹哨報到”還需要進一步深化其統籌機制，明確其傳導機制，滿足市民對美好生活的需求。

具有旺盛生命力的機制

堵錫忠（北京市城市管理委員會研究室主任）

“街鄉吹哨、部門報到”具有旺盛的生命力。首先，它抓住了城市治理的痛點。但由于管理職責分散、職能交叉，基層治理出現了“條” “塊”有機結合不夠的問題，即同一“條”或“塊”內的問題能快速解決，如遇到需要多部門協調處理的問題就有可能推進緩慢，甚至有些難題很難在短時間內解決。久而久之，就成了基層治理的痛點。“吹哨報到”機制給基層送來了“及時雨”，解除了“病痛”。

其次，“吹哨報到”是解決基層治理難題的有效手段。一個機制好不好，關鍵是看它能不能解決問題，老百姓就認這個理兒。這一機制以街鄉為核心，街鄉具有承上啟下的優勢，它離社區、村莊、群眾最近，最容易發現城市管理和社區治理中存在的問題，同時又便于與上級各職能部門對接聯系。同時，“吹哨報到”機制還具有賦權、考核、問責等配套制度保障其持續運行。實踐證明，它解決了不少基層治理難題，干部群眾都擁護，已經成為北京基層治理的有效手段之一。

第三，“吹哨報到”機制具有旺盛的生命力，可推廣、可復制。這一機制是在黨建引領下進行的，基層黨組織和黨員發揮了模范帶頭作用，和群眾一起發現及解決基層難題，黨建引領賦予它旺盛的生命力。以問題為導向，以解決問題為歸屬，“吹哨報到”機制發源于農村，也適合城市，沒有地域差異，值得全面推廣。