山西省大同市：“四諾四評”制度助力基層基礎(chǔ)再夯實

為深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，不斷強化基層黨組織組織力，去年4月，大同市立足工作實際，堅持問題導(dǎo)向，創(chuàng)優(yōu)承諾踐諾機制，全面推行農(nóng)村黨組織書記“四諾四評”制度（“四諾”即緊扣黨建責(zé)任、發(fā)展經(jīng)濟、為民服務(wù)、廉政建設(shè)“四大領(lǐng)域”公開定承諾；“四評”即運用個人述評、班子互評、群眾測評、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評“四種形式”評踐諾），實現(xiàn)以“諾”立身，以“評”立信，農(nóng)村黨組織單元戰(zhàn)斗力持續(xù)提升，黨的執(zhí)政根基進一步夯實。

一、背景緣由

（一）新形勢呼喚“新方案”

大同市轄10個縣（區(qū)），其中9個農(nóng)業(yè)縣區(qū),有99個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1955個農(nóng)村黨組織。2018年1月，農(nóng)村“兩委”換屆后，全市有1955名村黨組織書記，其中，連選連任的1523人，占比77.9%；新當(dāng)選的432人，占比22%。有1955名村委會主任，其中，連選連任的1034人，占比52.9%；新當(dāng)選的921人，占比47.1%；書記主任“一肩挑”的868人，占比44.3%。面對換屆后新形勢，如何讓“老書記”干好“新任務(wù)”，讓“新書記”扛起“硬擔(dān)子”，讓“小書記”發(fā)揮“大作用”急需探索破題。

（二）新問題形成“新挑戰(zhàn)”

一直以來，農(nóng)村黨組織書記隊伍作為帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”，對全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定作出了突出貢獻，但也存在一些不容忽視的問題：

一是工作“干不實”——“換屆前拍胸脯、換屆后輕飄飄”。有的村黨組織書記在換屆前為取得群眾信任，信誓旦旦許諾一大片。一旦當(dāng)選，態(tài)度立馬變樣，說話不算話、許諾不踐諾、有責(zé)不擔(dān)責(zé)，裝樣子不做事，反映出我們倒逼落實的約束機制缺失。

二是業(yè)績“考不準(zhǔn)”——年終考核效果不佳、群眾參與少。每年的考核指標(biāo)大而化之，不具體不量化，村黨組織書記取得的成績和存在的問題很難通過考核全面把握。考核形式多為“官考官”，群眾很少參與評議，監(jiān)督作用發(fā)揮不出來，導(dǎo)致考核過程往往流于形式、走了過場。

三是民心“聚不住”——唯上不唯下、對群眾關(guān)切操心少。由于近年改革任務(wù)較多，村黨組織書記主要精力大多放在落實上級要求部署，出現(xiàn)了服從上級安排多、傾聽基層群眾聲音少，對上級組織負(fù)責(zé)多，對群眾期望負(fù)責(zé)少的現(xiàn)象。導(dǎo)致工作推進方向與老百姓真實期盼脫節(jié)，村民群眾對村黨組織滿意度下降，基層凝聚力不足。

（三）新時代提出“新要求”

黨的十九大提出“提升組織力”、“強化政治功能”的基層黨建新課題，農(nóng)村黨組織書記作為農(nóng)村黨建的“當(dāng)家人”，被賦予了更多的歷史使命。

一方面，要求農(nóng)村黨組織書記成為擔(dān)當(dāng)作為、以身作責(zé)的表率。新?lián)��?dāng)新作為已成為時代要求，農(nóng)村黨組織書記能否履職盡責(zé)、主動作為，直接決定農(nóng)村黨組織是否堅強有力，農(nóng)村建設(shè)發(fā)展能否取得成效，因此，建立一套行之有效的激勵機制，保證村黨組織書記積極主動干事作為，是迫切要求，也是必要舉措。

另一方面，要求農(nóng)村黨組織書記成為真抓實干、推動發(fā)展的表率。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、掃黑除惡、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟等任務(wù)十分艱巨，“上面千條線，下面一根針”，這些任務(wù)最終全部落在農(nóng)村基層組織頭上，特別是要靠村黨組織書記帶頭落實，這就需要有強大的執(zhí)行力作保障，必須配套制定一套務(wù)實管用的制度去推動落實、規(guī)范落實、保障落實。

二、措施成效

結(jié)合新形勢，面對新挑戰(zhàn)，立足新要求，大同市從創(chuàng)新承諾公開機制，引入多維監(jiān)督理念，強化獎懲激勵機制三個方面著眼，提出“四諾四評”制度，通過農(nóng)村黨組織書記公開立“四諾”，各級黨組織扎實踐“四評”，實現(xiàn)全市村黨組織書記工作作風(fēng)有效改善，工作動能活力切實增強，農(nóng)村改革發(fā)展的組織基礎(chǔ)更加穩(wěn)固堅實。

（一）定立目標(biāo)，瞄準(zhǔn)“三大方向”鑄承諾，實現(xiàn)從“盲目干”到“對標(biāo)干”的轉(zhuǎn)變

農(nóng)村黨組織書記干什么、怎么干，首先要把目標(biāo)定準(zhǔn)定好，大同市每年推動農(nóng)村黨組織書記公開定承諾，通過把村黨組織書記的“軍令狀”亮到墻上，自己主動曬賬、群眾盯著對賬，使村黨組織書記心中有了方向和目標(biāo)，身上有了壓力和動力，推動落實工作從低著頭走到哪算哪，變?yōu)槊橹�靶指到哪打哪�?/p>

一是對標(biāo)上級要求，在必選承諾上“拔高度”。制定《農(nóng)村黨組織書記目標(biāo)承諾必選內(nèi)容清單》，圍繞上級任務(wù)要求、年度考核重點，把抓黨建促脫貧攻堅、促鄉(xiāng)村振興和掃黑除惡等重大任務(wù)，執(zhí)行組織生活制度、黨員教育管理等考核任務(wù)，梳理細(xì)化為14項必選內(nèi)容，推動村黨組織書記提高政治站位，從嚴(yán)從實定立必選承諾，保證黨的方針政策能堅定不移在農(nóng)村貫徹落實。

二是對表民心所向，在可選承諾上“拓廣度”。制定《農(nóng)村黨組織書記目標(biāo)承諾備選內(nèi)容清單》，從抓黨建、抓發(fā)展、抓服務(wù)、抓廉政四個方面，梳理形成21項備選承諾內(nèi)容清單，為科學(xué)定立可選承諾提供方向。同時，推動全市村黨組織書記每年年初召開黨員、村干部、村民會議，收集匯總民情民意，結(jié)合本村經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、管理服務(wù)、組織建設(shè)等實際情況，自選項目、自定指標(biāo)，靈活確定可選承諾，讓實際工作最大程度反映百姓關(guān)切。

三是對照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在承諾公開上“下力度”。一方面，執(zhí)行對上報備，標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計《農(nóng)村黨組織公開承諾書》，每年村黨組織書記將確定承諾內(nèi)容統(tǒng)一上表，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核把關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過后，集中留存?zhèn)浒福�承諾內(nèi)容作為村黨組織書記年終考核的重要指標(biāo)內(nèi)容。另一方面，執(zhí)行對外公示。農(nóng)村黨組織將書記承諾內(nèi)容統(tǒng)一制作成宣傳展示牌，選擇人流量大、顯眼位置對外公開展示，同時，鼓勵運用微信、短信等信息技術(shù)手段擴大宣傳范圍，保證群眾能夠充分了解年度承諾內(nèi)容，監(jiān)督各項工作有效開展。目前，全市1955個行政村黨組織書記全部完成了“承諾亮諾”工作，累計承諾各類事項達(dá)到2.25萬余條。

（二）壓實責(zé)任，堅持“三個步驟”促踐諾，實現(xiàn)從“被動干”到“主動干”的轉(zhuǎn)變

承諾就要踐諾，踐諾更要評諾。為推動全市農(nóng)村黨組織書記有諾必行、有諾必踐，大同市創(chuàng)新踐諾評議手段，督促村黨組織書記自我加壓、自覺踐諾，通過分階段評、設(shè)節(jié)點推，使村黨組織書記從“不愿干”“不真干”，變成了“爭著干”“比著干”。

一是“每季一議”形成踐諾“自查機制”。針對責(zé)任落不實、踐諾不到位的問題，建立“個人述評”與“班子互評”雙向印證體系。每個季度下旬，由村黨組織書記召開村“兩委”班子成員會議，駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參加。村黨組織書記對照自己每季度工作任務(wù)完成情況，以口頭形式進行述諾。在此基礎(chǔ)上，村“兩委”班子成員進行評議，并以無記名方式進行打分。通過村黨組織書記“自檢”、“兩委”成員“盤點”，督促自我加壓、自覺踐諾，確保踐諾進度自我認(rèn)知與班子認(rèn)定相一致。

二是“半年一評”形成踐諾“監(jiān)督機制”。針對群眾對村務(wù)工作參與度低，監(jiān)督效果發(fā)揮不足的問題，建立“個人述評”與“群眾測評”相結(jié)合的監(jiān)督體系。每半年最后一個月，由村黨組織書記主持召開黨員、村干部、駐村干部、村民代表會議，村黨組織書記對照踐諾情況，以書面形式進行述諾，駐村干部、黨員、村干部、村民代表對村黨組織書記工作目標(biāo)和承諾事項完成情況進行評議，并以無記名方式進行打分。通過讓群眾深度參與到踐諾督促過程，讓群眾從“看不見”變成了“面對面”，通過強化監(jiān)督，確保書記承諾按時序進度有效兌現(xiàn)。

三是“一年一考”形成踐諾“驗收機制”。針對年度考核考不準(zhǔn)、考不實、不能完整反映村黨組織書記履職情況的問題，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評”與“年度考核”互為依據(jù)的工作驗收體系。每年年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指派干部組成考評組，對村黨組織書記工作目標(biāo)和承諾事項完成情況，通過召開述職述諾大會、走訪群眾、實地核查等方式，結(jié)合季末議諾和半年評諾情況，對踐諾情況進行逐項打分，作為年終目標(biāo)責(zé)任考核的重要依據(jù)。通過將村黨組織書記年度承諾考評與年終考核相結(jié)合，使考核從“空對空”變成了“實打?qū)崱保�提高了考核的精�?zhǔn)度、公信力，確保真實、準(zhǔn)確反映村黨組織書記全年工作成效。目前，全市農(nóng)村黨組織書記已兌現(xiàn)承諾2.1萬余條，既把班子帶動了起來，也讓群眾有了指望、有了盼頭，調(diào)動起“群眾與組織心往一處想、勁往一處使”的強大合力。

（三）善用結(jié)果，堅持“獎罰分明”立導(dǎo)向，實現(xiàn)從“隨性干”到“加勁干”的轉(zhuǎn)變

能不能把責(zé)任和壓力轉(zhuǎn)化成為工作實績，樹立嚴(yán)格的獎懲導(dǎo)向是關(guān)鍵。為此，大同市建立了農(nóng)村黨組織書記違諾懲戒機制和踐諾獎勵機制，通過對承諾踐諾評議結(jié)果的合理運用，樹立正確風(fēng)向標(biāo)，激發(fā)農(nóng)村黨組織書記工作熱情，推動農(nóng)村黨組織充分發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”作用。

一方面，強化正向激勵，讓考評結(jié)果成為激發(fā)動能的“助燃劑”。新時代需要新榜樣，“四諾四評”工作推進中，涌現(xiàn)出一批敢擔(dān)當(dāng)、善作為的優(yōu)秀村黨組織書記，為宣傳推廣他們的做法經(jīng)驗，在每年市縣兩級“領(lǐng)頭雁”培訓(xùn)班上，聘請優(yōu)秀村黨組織書記現(xiàn)身說法，實現(xiàn)讓身邊人講好身邊的事，教好身邊的人，形成良性互動效應(yīng)，在全市村黨組織書記隊伍中營造出良好干事創(chuàng)業(yè)氛圍。同時，將落實“四諾四評”制度與“爭旗提檔”工作開展相結(jié)合，2018年8月，大同市開展“爭旗提檔”工作，創(chuàng)設(shè)五面旗幟，市財政拿出2100多萬元黨建資金，推動全市農(nóng)村基層黨組織開展旗幟競奪，每奪一面旗獎勵村黨組織1.5萬元，在獲旗標(biāo)準(zhǔn)中，“村黨組織書記是否出色完成承諾踐諾工作”被列為重要評旗依據(jù)。

另一方面，注重反向加壓，讓考評結(jié)果成為鞭策后進的“矯正器”。大同市著眼倒逼責(zé)任落實，努力構(gòu)建能夠充分傳導(dǎo)壓力的懲戒機制。明確規(guī)定本年度“鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評”中目標(biāo)承諾兌現(xiàn)率不足80％的村黨組織書記，當(dāng)年確定為不稱職，取消當(dāng)年績效報酬，并進行誡勉談話；連續(xù)兩年因目標(biāo)承諾兌現(xiàn)率不合格被確定為不稱職的，責(zé)令其主動辭職；上一年度“鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評”中，承諾兌現(xiàn)率低于95％的村黨組織書記，取消其2019年各類“先進個人”獎項的參評資格，其所在黨組織取消2019年度的“爭旗提檔”獲旗資格。通過構(gòu)建正反兩方面的激勵加壓機制，全市農(nóng)村黨組織書記腳踏實地抓發(fā)展的勁頭更加充足，農(nóng)村黨組織引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的作用發(fā)揮更加充分，凝心聚力抓改革的工作氛圍進一步形成。

三、幾點啟示

啟示一：做好新時代農(nóng)村工作必須善于用好“問題導(dǎo)向”這個方法。大同市在探索農(nóng)村基層社會治理上，認(rèn)識到開展工作必須“有的放矢”，只有找準(zhǔn)問題，摸清癥結(jié)，才能精準(zhǔn)施策、對癥下藥。大同市創(chuàng)新“四諾四評”制度，就是在看清現(xiàn)實，找準(zhǔn)問題，把準(zhǔn)方向后，針對農(nóng)村基層治理開出的一劑“良方”。一方面，抓住了黨組織書記這個關(guān)鍵角色，規(guī)范村級黨組織工作體系，通過農(nóng)村黨組織書記公開承諾、亮諾，倒逼農(nóng)村黨組織擔(dān)當(dāng)干事；另一方面，抓住了群眾監(jiān)督這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。將人民群眾引入日常村務(wù)工作，參與評諾考諾，及時檢驗農(nóng)村黨組織的辦事成效，保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的同時，強化了農(nóng)村黨組推動工作的落實力度。

啟示二：做好新時代農(nóng)村黨建工作必須抓住“載體創(chuàng)新”這個重點。大同市在強化基層黨組織政治核心作用上，意識到了基層黨建工作不能“空對空”，有載體才能有活力，“舞臺”建得好，基層黨員干部干事創(chuàng)業(yè)才能更有干勁。“四諾四評”制度把基層組織建設(shè)和從嚴(yán)抓好落實有效結(jié)合起來，從制度上保證農(nóng)村黨組織在農(nóng)村各項事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以黨建工作帶動基層黨員干部服務(wù)群眾、組織群眾、動員群眾的工作熱情，在抓實各項政策落地和組織各類生產(chǎn)活動中豐富了農(nóng)村黨建工作的內(nèi)涵，實現(xiàn)了互促互進，踐行了黨組織凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會的使命。

啟示三：建強新時代基層干部隊伍必須樹牢“人民主體”這個思想。一些地方出現(xiàn)群眾不信任干部的問題，主要原因是交流溝通不暢，干群之間的“心路”堵了，群眾自然會有“心結(jié)”，黨組織的作用和地位就會削弱。大同市正是意識到了這一點，在破解當(dāng)前農(nóng)村基層組織“邊緣化”、干群關(guān)系“對立化”等現(xiàn)實問題上，抓住了關(guān)鍵人（黨組織書記）、關(guān)鍵點（群眾不信任干部）、關(guān)鍵事（建設(shè)“四諾四評”制度），通過公開承諾、分級評諾、嚴(yán)格獎懲等措施強化村干部和群眾之間的溝通交流，從“替民做主”到“請民做主”，把兩個方面的積極性和主動性調(diào)動起來，不僅在抓落實中推動黨的組織體系建設(shè)向縱深發(fā)展，也在踐行黨的群眾路線中鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。