福建省石獅市：探索推行“五化一體”城市基層黨建工作機制

一、背景與起因

習近平總書記在2018年全國組織工作會議上強調，基層黨組織要在貫徹落實中發揮領導作用，強化政治引領，發揮黨的群眾工作優勢和黨員先鋒模范作用，引領基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向。隨著經濟社會的持續發展和城市化進程的加速推進，城市成為人群高度集聚、思想多元交融、業態豐富繁多的重要領域,不僅對城市黨的建設提出了更高要求，也使傳統的黨建工作模式面臨著新的挑戰，主要表現在“四個不相適應”：一是相對滯后的工作理念與城市化快速發展不相適應。新經濟和社會組織、新社會階層大量涌現，黨建工作的對象、內容和方式等都發生了深刻變化，但有的基層黨組織工作理念沒能及時轉變更新，習慣于用街道社區黨建的視角來看待城市基層黨建，工作部署和落實存在偏差。二是相對單一的體制機制與現代城市治理結構不相適應。城市治理逐步由單一的政府領導向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的新型城市治理體制轉變，但現行“條塊分割”的黨建領導協調機制和管理體制，漸漸不能滿足城市發展和管理的需要。三是相對模糊的功能定位與群眾多元訴求不相適應。城市居民文化素質不斷提高，需求快速增長且日益多元化，但一些黨組織政治、組織、能力和機制引領的作用發揮不充分、不均衡，不能很好領導各類組織、各方群體共同參與城市建設。四是相對封閉的運作方式與現代信息技術廣泛運用不相適應。越來越多市民過上了“數字生活”，為推進更為開放高效的信息化黨建提供了重要條件，但不少基層黨組織仍習慣于封閉粗放的黨建運作模式，影響了黨建工作的效率和質量。作為國家中小城市綜合改革試點和福建省全域城市化發展改革試點，石獅市以被泉州市委組織部確定為城市基層黨建試點為契機，探索推行“五化一體”工作機制，走出了一條適應全域城市化發展要求的城市基層黨建新路子。

二、做法與經過

“五化一體”城市基層黨建工作機制，即組織設置扁平化、隊伍管理模塊化、資源配置集約化、作用發揮常態化、運作保障長效化，打造城市黨建綜合體。在推進過程中，石獅市委高度重視，把它作為“一號課題”，陸續研究出臺“1+19”政策文件，并采取項目化管理形式，推動各項措施落地見效，有序推進基層黨建創新發展。

1.組織設置扁平化。一是優化組織體系。改進黨組織設置，將市直派出機構黨組織關系下放給街道管理，適時將社區黨支部升格為黨委（黨總支）并對區域內居民小區、小微企業、社工機構、物業公司等黨組織進行兜底管理，依托各類園區、商務樓宇、商圈市場等整體推進新興領域“兩個覆蓋”，壓縮管理層級，提升運行效率。二是優化管理機制。逐步減少招商引資、協稅護稅等在街道績效考核中的權重，引導街道把工作重心轉移到抓黨建、抓服務、抓治理上來。賦予街道對市直派出機構科級干部考核考察聽取意見權、對市直派駐人員人事考核權、對區域內事關群眾利益的重大決策和重大項目的建議權、對區域內各專業管理機構工作的監督權以及街道規劃參與權等5項職權，為街道開展工作創造必要條件。三是優化機構設置。重新梳理整合街道內設機構及其職能，統籌設立“五辦一中心”（綜合事務辦公室、城市黨建辦公室、城市營商辦公室、公共安全辦公室、公共服務辦公室，綜合服務中心），變“向上對口”為“向下對應”，進一步強化基層黨建、基層治理、服務群眾的機構和力量。

2.隊伍管理模塊化。一是按模塊分類組合。定期開展黨員基本信息排查摸底，按照“在家”黨員、在職黨員、流動黨員等不同類別，或者地緣型、單元型、單位型和園區商圈型等區域分布，將2個街道20個社區黨員劃分成90個模塊進行組合管理。二是按模塊教育管理。分類制定教育管理措施，線上借助“黨員e家”、黨員遠程教育網絡、“石獅組工”微信公眾號等信息平臺，線下創設主題黨日、流動黨課、輪值書記等載體，促進線上線下融合。三是按模塊積分考評。圍繞黨員學習教育、履行職責、服務群眾等內容，分別設計基本分、先鋒分及扣減分指標，通過季度登記、半年初評、年底總評的方式對黨員進行百分制量化考評，并將積分結果與評先評優、重點培養、兌現心愿、問責追責等相掛鉤，形成激勵約束機制。

3.資源配置集約化。一是堅持信息共享。建立街道社區黨組織與駐區單位黨組織情況通報制度，借助石獅政務網、手機黨校等打造黨建信息交互平臺，實現各部門、各單位、各黨組織信息公開共享、實時獲取。二是堅持陣地共享。把街道社區活動陣地納入城市公共配套建設規劃，在全市建設41個功能集成的城市基層黨建綜合體、4個市級黨性教育實踐基地，在商圈市場、商務樓宇、工業園區等設立黨群活動中心，推動駐區單位場所陣地向轄區黨員群眾開放。三是堅持文化共享。通過互邀參加文化活動、舉辦主題文化講座、拍攝紅色教育主題微電影，以及設置“開放日”“體驗日”等辦法，推動社區和駐區單位、兩新組織等文化交融互促。

4.作用發揮常態化。一是引領政治方向。推動把“堅持黨的領導”等黨建內容寫進居民公約、兩新組織章程等，發揮黨組織把方向、謀大局、抓關鍵的作用。堅持黨組織為群團組織定職責、派任務、提要求，推進社區主干“一肩挑”，推行小區黨組織、物業公司、業委會“三方進入、交叉任職”，明確社區黨組織主導配套組織及小區業委會、業主監事會等組織的成立及換屆、人選把關、章程規約制定等，強化黨對各類組織的領導。二是引領服務供給。創設黨員先鋒崗、示范窗口、“承諾、踐諾、評諾”等載體，把各級便民服務平臺建成黨員聯系服務群眾的主陣地。組建235支各類黨員志愿者服務隊，定期開展民情走訪大排查，編制群眾需求清單和服務項目書，試點購買社工機構等第三方服務，2017年以來解決群眾各類訴求近1.6萬件。三是引領多元共治。推行“1+1+N”（社區黨組織為核心，網格黨員為骨干，社區工作者、居民代表、駐區單位等多元群體為支撐）黨建引領社區治理工作模式，把黨建資源下沉到網格一線，動員多方力量參與社區治理。開展“紅色物業”創建活動，實行“黨建五納入”制度（納入物業公司注冊登記、年報公示、信用評級、行業評比以及變更、撤并或注銷），引導物業公司黨組織在小區治理中發揮戰斗堡壘作用。建立小區黨組織領導下的業委會、物業公司、社會組織“1+N”聯動共建機制，構建黨建引領、社會參與、共治共享的小區治理體系。

5.運作保障長效化。一是強化制度保障。梳理制定“三會一課”、組織生活會、經常性談心談話等12項基本制度，抓好城市基層黨組織規范化建設。把城市基層黨建工作納入基層黨委書記述職評議、年度績效考評以及相關部門領導班子、領導干部考核重要內容，確保各項任務落實。二是強化力量保障。實施優秀社區黨組織帶頭人培養計劃，把優秀社區黨組織書記納入全市人才隊伍建設總體規劃，每年至少舉辦1期社區黨組織書記研討班。建立城市基層黨建專職工作者制度，每個街道、社區至少各配備2名、1名黨務專職工作者。三是強化經費保障。市、街道兩級分別按每年不少于300萬、50萬標準設立城市基層黨建專項經費，每個社區按每年不少于70萬元標準保障運轉經費。落實“權隨責走、費隨事轉”，統籌整合市直部門投向社區的政策資金和項目資源，以社區黨組織為主渠道落實到位。

6.打造城市黨建綜合體。一是上下聯動共抓。在市、街道、社區三個層級分別建立聯席會議制度，要求下一級聯席會議召集人列席上一級會議；實行黨建工作“三張清單”、目標管理、工作例會、常態化調研指導等制度，鑄牢“明、查、評、問”責任落實鏈條，推動上下齊抓共管。二是橫向互動共融。深化共駐共建活動，將參與共建情況作為駐區單位年度績效、文明創建、綜治平安考評重要內容，作為非公企業評選表彰、評價定級的重要依據；在商圈市場、工業園區等新興領域推行區域化大黨建模式，推動黨建工作向區域內各類組織、從業人員拓展和延伸，促進城市各領域黨建主體融合共享。三是一體推動共促。通過謀劃布局、標準設置、組織生活、項目運作、品牌創建和作用生成“六個一體”，全域統籌、一體推進、同步實施，實現了從單體建設、各自推進向區域統籌、整體并進轉變。比如，制定《石獅市城市基層黨建工作標準》，讓城市基層黨組織明確“抓什么”“怎么抓”；開發黨員組織生活管理系統，建立黨員電子身份認證制度，方便黨員憑證就近便捷、自主選擇在一個黨組織參加組織生活，形成跨區域、開放式“大組織生活”，等等。

三、成效與反響

“五化一體”工作機制實施兩年多來，穩妥推進城市基層黨建體制機制改革，有效提升黨領導城市發展與治理的水平，獲得了廣大黨員群眾的認可。2018年初，石獅市被確定為全國城市基層黨建示范引領行動示范市。成效主要體現在“四個更加”：

1.黨在城市的組織體系更加緊密。順應新時期各類組織融合、群體跨界的趨勢，改變以往相對封閉的單位制組建模式，探索區域性、行業性、聯合體等靈活組建方式，使傳統的“樹狀”黨組織在城市街道實現“橫向”延伸和拓展，鋪建一張與扁平化社會組織形態緊密貼合的黨建網絡，進一步消除了黨建空白點和盲區，實現黨的組織和工作在城市各層面、各領域的動態延伸和有效覆蓋，從而將整個社會聚合起來。截至目前，石獅市非公企業和社會組織黨組織覆蓋率分別達到92.1% 、84.7%。

2.街道社區黨組織的領導更加有力。加強街道社區黨組織自身建設，把人、權、財、物等資源精準有效投放到基層一線，讓街道統籌有平臺、有抓手、有底氣，讓社區有資源有能力為群眾服務，街道社區黨組織虛化、弱化、邊緣化問題得到大幅改觀。一些從事街道工作多年的干部反映，現在上級下達“過河”任務的同時，又幫助解決“船”的問題，更好辦事了。各社區顯眼位置隨處可見黨建標識，黨員參加服務活動也都佩戴黨徽，黨的色彩越來越濃，群眾時時都能感受到黨組織就在身邊。

3.城市基層黨建的整體效應更加凸顯。通過強有力的領導、系統性的謀劃和一體化的推進，各部門各行業同向發力，市、街道、社區三級聯動“動力主軸”高效運轉，城市各領域黨建工作更加融合，城市基層黨建“大系統”與各領域黨建“子系統”催生了“公轉帶自轉、自轉促公轉”的化學反應，全域層面的城市基層黨建綜合體逐步構建，并呈內涵式發展、系統性增效的良好態勢。2017年以來，110多個機關企事業單位黨組織主動與社區共建，5000多名機關在職黨員走進社區、居住小區報到服務，累計幫扶困難群眾670多名、辦理好事實事9300多件，服務群眾的供給側得到有力保證。

4.城市多元主體參與基層治理更加主動。通過提升政治、組織、能力和機制引領水平，把黨組織獨特的組織優勢和社會整合功能發揮出來，發動駐區單位、街道辦事處、社區自治組織、群團組織、社會組織等多元主體，共同參與“城市病”問題解決、新社會矛盾化解，構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的城市基層治理體系。比如，石獅市委整合黨、政、社三方資源，打造熱線、網站、大廳“三位一體”的12345便民服務平臺，運行以來共受理群眾訴求201170件，辦結200741件，辦結率達99.8%，群眾回訪滿意率97.6%，“辦事問熟人，不如撥打12345”正逐漸成為石獅老百姓的口頭禪。電力公司主動融入駐地文明創建，組織黨員深入社區開展文明引導、環境整治、應知應會入戶告知等工作，為石獅創建全國文明城市提供獻策獻力。湖濱街道推行網格化管理、組團式服務，干部變“坐等群眾上門”為“主動下格服務”，社區90％以上的工作通過網格得以快速完成，廣大居民豎起大拇指稱贊，“黨建網格化，服務不漏網”。

四、經驗與啟示

回顧石獅市的成功探索與實踐，我們認為抓好新時代城市基層黨建，必須處理好“五對關系”：

1.定位與站位的關系。既要找準定位，明確街道社區黨組織的領導核心地位，推動聚焦抓黨建、抓治理、抓服務主責主業；又要提高站位，堅持全域統籌、一體推進，從原來的社區型封閉式小黨建向區域性開放式大黨建調整。

2.占領與引領的關系。既要大力推進商務樓宇、各類園區、商圈市場和互聯網企業，以及社會團體、民辦非企業單位、中介組織等新興領域“兩個覆蓋”；又要探索創新黨組織和黨員發揮作用的有效途徑和方式，不斷增強黨組織引領政治方向、服務供給和多元共治的能力和水平。

3.聯動與互動的關系。既要建立各級黨建聯席會議，實行黨建工作目標管理、工作例會、常態化調研指導、述職評議考核等制度，把市、街道、社區上下三級黨組織聯起來；又要推動街道社區黨組織與駐區單位、兩新組織等各領域黨組織共駐共建，讓各領域黨建互動更加緊密。

4.規范與示范的關系。既要從組織設置、隊伍建設、作用發揮等方面建立一套統一的黨建工作標準；又要深入挖掘提煉基層黨建的成熟經驗，在不同區域進行復制推廣、持續創新，以此帶動整體水平提升。

5.整合與融合的關系。既要統籌推動信息、陣地和文化“三個共享”，實現組織資源與社會資源的有效整合、集約配置；又要運用現代信息技術手段，探索跨區域、跨組織、開放式的“大組織生活”等，并引領各類黨建主體共同抓好基層黨建、社會治理、服務群眾等工作，打造共融共促的城市黨建綜合體。

五、探討與評論

石獅市“五化一體”工作機制的案例總的有三個特點：第一，體現了規律性。它緊跟城市發展戰略定位變化，適應石獅全域城市化帶來的產業業態、組織形態、階層群體等的新情況新變化新要求，遵循了黨建發展規律，這樣的黨建更具生命力。第二，體現了實效性。它既解決了城市基層黨建現實存在的一些瓶頸問題，比如街道社區“小馬拉大車”、條塊分割、新興領域仍有空白等；同時，又聚焦城市發展中“城市病”問題以及拆遷改造、物業管理、勞資糾紛、“農轉非”居民生活方式轉變等新社會矛盾，從引領政治方向、引領服務供給、引領多元共治“三個引領”發力，增強了城市基層黨組織領導基層治理的能力。解決實際問題的黨建，更具實踐性。第三，體現了創新性。它站位“全域黨建”，大膽改革創新，從組織設置、隊伍管理、資源配置、作用發揮、運作保障、整體效應等六個方面，指引出開展城市基層黨建的有效路徑。