山東淄博市淄川區：實施“三集中三規范”工作法 構建黨建引領的新時代村級治理體系

淄川區位于山東省淄博市中部，轄13個鎮（街道）、470個村居，面積960平方公里，總人口73萬，是世界短篇小說之王蒲松齡的故鄉，先后被授予“峨莊古村落國家森林公園”“中國礦泉水之鄉”“中國天然富硒農產品之鄉”“首批中國特色小鎮”等稱號。全區共有基層黨組織1954個，黨員41262名，其中鎮村黨員占60.87%。近年來，淄川區結合開展抓鎮促村和黨支部規范化標準化建設，以“集中議事、集中學習、集中評議，規范內容、規范程序、規范監督”為主要內容，探索形成了“三集中三規范”工作法，著力構建起黨建引領的新時代村級治理體系。

一、背景

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”習近平總書記強調，“思想再解放、改革再深入、工作再抓實”，為新時代全面深化改革指明了總的方向和基本原則。在整個國家治理體系中，村居作為社會管理和治理的基礎最龐大、事務最繁雜、執行最末端的群體，在治理過程中涉及制度穩定性與人情變通性、個人多元性與集體統一性、私人領域的自有性與公共領域的同一性等既對立又統一的關系，如何保持村居管理高效、有序、健康運行，如何抓好工作落實、服務黨員群眾，是基層管理理論和實踐上的一大課題。

1. 鎮黨委政府需要一個全面有效實施村級治理的“抓手”。面臨鎮村工作“上面千條線、下面一根針”的特點，如何發揮鎮黨委的領導核心作用，在千頭萬緒的工作中，不折不扣地落實好上級各項決策部署，是打通政策落實“最后一公里”的重要環節。在實際工作中，由于鎮黨委政府和村居這兩個主體并沒有完全實現無縫銜接，因此黨的路線方針政策很難得到高質高效落實。

2. 鎮村干部需要應對村級治理的各種新問題、新挑戰。從中央到地方各級政府，所出臺的涉及農業農村、基礎設施建設、征地拆遷等重大事項決策，都需要鎮村干部全面領會、貫徹落實，但現實中卻容易出現“吃不透”“拿不準”“講不通”的現象。一方面，鎮政府受崗位、職能、業務水平的限制，對政策的理解可能不全面不到位；另一方面，每次“兩委”換屆后，“新同志”往往不知道怎么干，“老同志”喜歡沿用老辦法，導致政策在貫徹執行中容易走樣變形。

3. 基層黨員群眾的參與意識和意愿顯著增強。對于村居重大事項決策，特別是涉及自身利益的各類事項，黨員群眾更加希望通過合理合法途徑，表達自己的想法和意愿。在這樣的形勢下，如何確保黨員和村民代表行使好民主權利，如何處理好外出務工經商與參與村居事務的矛盾，如何監督村居“兩委”把各項決議執行落實到位，需要在實踐中研究思考、探索創新。淄川區聚焦村居工作不規范、村居干部不按規矩辦事、黨員群眾難以有效參與村務管理等問題，堅持關口前移、源頭管控，探索總結出“三集中三規范”工作法，為推進全面從嚴治黨向縱深發展提供了有益借鑒。

二、做法

1. 堅持“三集中”，統籌村務管理。“三集中”，即集中議事、集中學習、集中評議。各村居在鎮黨委政府的組織領導下，每季度召開一次黨員和村民代表會議，時間分別為1月、4月、7月、10月，遇有緊急重要事項，會議隨時召開。參會范圍可根據實際需要，拓展到駐地企業、社會組織、專業合作社負責人等。集中議事方面，主要討論表決關系群眾切身利益的重大事項，具體到每個季度，均有不同側重點。比如，1月份以總結上年度工作、考核村居“兩委”工作業績、安排春節福利、通報上年度財務收支決算、確定本年度工作打算和財務收支預算等事宜為主。集中學習方面，結合落實“三會一課”“主題黨日”等黨內基本制度，系統學習黨的路線方針政策、黨章黨規和習近平總書記系列重要講話，結合實際參加開放式組織生活，現場體驗“情景黨課”，強化黨性教育和政治引領；學習中央和各級關于鄉村振興、經濟發展等各類政策規定，學習各項法律法規、村規民約，提升黨員群眾的思想道德素質、遵紀守法意識。集中評議方面，重點開展四項評議：一是評議村居書記主任，二是評議村居“兩委”成員，三是評議普通黨員，四是評議低保人員、臨時救助人員、困難黨員等特殊群體以及各類先進典型。同時結合實際開展社情民意調查，針對收到的意見建議制定整改措施。

2. 堅持“三規范”，確保質量效果。“三規范”，即規范內容、規范程序、規范監督。規范內容方面，將議事內容分為規定內容和自選內容，規定內容由鎮黨委政府根據上級要求、中心工作和季節特點統一確定；自選內容由村居“兩委”根據村情民意靈活確定。規范程序方面，統一印發《淄川區村級權力規范化運行指導手冊》，重點規范黨務、村務、財務、便民服務等4類事務程序，作為村居表決重大事項、開展便民服務、規范各項工作的基本依據。規范監督方面，抓好內部監督，發揮村黨組織紀檢委員、村務監督委員會、黨員和村民代表作用，重點對會議內容、程序進行監督；抓好群眾監督，在村務公開欄及時、全面公開會議討論表決事項及實施結果，每月1次公開財務收支明細，每半年1次向村民代表和黨員發放村務財務明白紙，并做好備案歸檔；抓好審計監督，區審計部門定期排出審計計劃，既審計村居收支賬目情況，又審計村居干部履職用權情況；抓好上級監督，嚴格落實村居重大事項決策鎮黨委提前審核把關、包村干部全程監督指導等制度。

3. 強化“三保障”，推動制度落實。強化頂層設計保障方面，本著于法周延、于事簡便，既明確具體又簡便易行、既嚴謹規范又管用好用的原則，由區委黨建辦牽頭，每季度提前征求區直部門單位意見，重點包括：需要村居黨員和村民代表會議按照上級政策部署，集中進行討論表決并執行落實的事項；需要向村居黨員和村民代表會議進行政策宣講，并在引導他們遵守的同時向廣大群眾進行大力宣傳的事項；需要村居廣大黨員和村民代表認真進行學習領會的黨內政策、法律法規、科技信息知識等事項。經分類匯總梳理，制定印發《黨員和村民代表會議參考流程》，由鎮黨委充實完善后，指導村級進行傳達學習、知曉了解、貫徹落實，確保把村級權力關進制度的“籠子”。強化跟蹤指導保障方面，鎮黨委政府按照“四步法”確定村居黨員和村民代表會議流程：第一步，班子成員、業務科室提報需要會議討論決策的事項。第二步，包片包村干部、網格員提報收集到的意見建議。第三步，分管副書記牽頭列出議事規定內容和會議程序，召集包片包村干部開會部署。第四步，召開村“兩委”會議，明確議事內容，掌握會議程序，做好各項準備。黨員和村民代表會議期間，包片領導、包村干部全程參加，對每項內容、每個程序、每個環節進行指導把關。會后，抓好會議討論表決事項公開，搞好落實結果跟蹤問效。強化督導考核保障方面，區委黨建辦整合470個村居基礎資源，開發上線“調研地圖”，同步設置索引、簽到、導航等功能，實現“四不兩直”常態落地。結合實施鄉村振興戰略，科學確定10項重點任務，建立10條落實措施，開展“村居工作規范深化落實年”，抽調16人組成調研評估組，每半年一次，逐鎮逐村開展“地毯式”現場調研評估，同時對“三集中三規范”工作法落實情況進行考評。對調研評估發現的問題，由區委書記在鎮（街道）黨（工）委書記述職評議會議上集中反饋交辦，并建立“抓鎮促村考評公開榜”。

三、成效

1. 讓鎮黨委清楚了“怎么抓”，強化了政治引領作用。鎮黨委政府統籌整合各類資源，指導村居結合每個季度的特點，組織集中議事、集中學習、集中評議，避免了重復開會，提高了工作效率，這一舉措高度契合中央“基層減負年”精神，有效保證了黨委政府決策部署的有效落實。無論是征地拆遷、土地流轉，還是環境綜合整治、關停土小企業等工作，黨員群眾積極配合，上級黨委政府安排的各項工作順利推進。

2. 讓鎮村干部明白了“怎么干”，保證了依法依規干事。“三集中三規范”工作法將需要村居做的事情具體化、程序化，“拿過來就能用”，同時鎮包片包村干部全程跟蹤指導，村級干部既不用擔心自己行為違規，也不用擔心別人“挖坑”、“挑刺”。今年以來，全區共組織召開黨員和村民代表會議1385次，有效避免了走捷徑、搞變通等現象發生；組織開展評議村居書記主任1297次，評議結果與村干部報酬發放掛鉤，督促村級干部進一步轉變作風，做到講紀律、守規矩、出實績。

3. 讓黨員群眾知道了“怎么辦”，保障了群眾權利權益。對關系群眾切身利益的重大事項，全部由黨員和村民代表按照規定的程序步驟民主討論表決，搭建起了讓群眾充分行使權利、發揮作用的平臺。今年以來，討論表決舊村改造和房地產開發、集體資產處置、經濟合同簽訂、大額資金支出、村級公益事業、村規民約修訂等重大事項3300余項，評議票決特困醫療救助人員、新申請低保人員、各類先進典型等特定人群5500余人次，有效避免了優親厚友、暗箱操作、權力濫用等現象發生，消除了黨員群眾的疑慮，提升了黨員群眾對村級工作的滿意度。

四、探討

作為老工業區，淄川在經濟發展的轉型壓力不僅僅來自于產業結構本身，經濟發展的慣性也表現在城鎮化建設上，“三集中三規范”工作法在理順基層治理各主體、主體與客體關系、保證各級政策落實到基層等方面，提供了一個可復制、可操作、可推廣的“村級治理樣本”。

1. “三集中三規范”工作法有利于更好發揮鎮政府職能。數量龐大的基層鎮村，是國家基層治理能力現代化的基礎性構成。推進國家治理能力現代化，尤為基礎和重要的一個環節就是完善鎮政府的治理結構，更好發揮鎮政府的職能，從根本上提升村級治理能力。“三集中三規范”工作法的首要目標，就是在不削弱鎮政府作用的情況下，最大限度和最深層次對村級各項工作提供方向性、程序性指導和完善，這一做法的有益效果是，將鎮政府從處理村居事務性工作中剝離出來，變成政策性、規范性指導，是踐行向“服務型政府”轉變的生動實踐。

2. “三集中三規范”工作法有利于完善基層治理方式。多元治理主體共治共管，推進治理方式從管制轉向協商，是現代治理理論和治理模式的要求。“三集中三規范”工作法改變了以往命令式、強制式的管制型治理方式，鼓勵村級干部、黨員村民共同參與村級事務的管理，實現治理主體多元化。更為重要的是，實現治理主體與客體的有機統一，村級重大事項的直接利益主體是村民，由他們按照規定、程序實現的事務管理，必然能夠減少政策施行的阻力，從而更好實現各級黨委、政府的施政綱領和目標。

3. “三集中三規范”工作法有利于穩定基層發展環境。隨著城鎮化建設的推進，各個利益主體主動參與訴求不斷提高，在利益驅使下的政治參與表現得尤為明顯。從這個角度來看，“三集中三規范”工作法能夠提供基層黨員群眾政治參與的合理途徑，鼓勵并且保障基層黨員、群眾的參與意識、參與權利、監督權利，使他們的合理性利益訴求、意見建議有暢通的表達渠道，這是基層治理格局不斷完善的重要標志。